El gobierno parlamentario, o gobierno de gabinete, es la forma de democracia constitucional en la que la autoridad ejecutiva surge de la autoridad legislativa y es responsable ante ella. Difiere de la disposición de los organismos ejecutivos y legislativos elegidos independientemente que se encuentran en los Estados Unidos. Desarrollado en Europa occidental y en particular en Gran Bretaña, el gobierno parlamentario proporciona la pauta que suelen asumir los experimentos democráticos en Europa oriental, Asia y África. En el uso común, el término "gobierno parlamentario" se reserva para los sistemas políticos que no sólo son parlamentarios sino que se basan en elecciones libres y competitivas. Esto excluye a las dictaduras de un solo partido que ejercen el poder dentro de una estructura parlamentaria formal.

La unión esencial de los poderes ejecutivo y legislativo va acompañada del principio constitucional de que el órgano legislativo, o parlamento, es supremo. Por lo general, el principal ejecutivo, el primer ministro, es nombrado por un jefe de Estado monárquico o presidencial. El primer ministro, a su vez, elige a los jefes ejecutivos de los departamentos gubernamentales, los más importantes de los cuales están en el gabinete del primer ministro. Tanto el primer ministro como su gabinete, conocido conjuntamente como el gobierno, son normalmente miembros del parlamento. Sólo ocupan cargos ministeriales mientras tengan el apoyo de la mayoría en el parlamento. En una legislatura bicameral, este requisito suele significar el apoyo mayoritario en la casa más popularmente elegida. Ocasionalmente un gobierno puede ser responsable ante ambas cámaras. En cualquier caso, la regla de la confianza legislativa continua se demuestra regularmente en la presentación por parte del gobierno de su programa y registro para la aprobación parlamentaria. Una derrota del gobierno por un voto legislativo adverso, en una cuestión claramente importante, indica una falta de confianza que obliga al gobierno a dimitir o a intentar, mediante una elección general, asegurar una nueva mayoría parlamentaria. Un gobierno puede permanecer en el cargo sólo temporalmente sin apoyo parlamentario para sus políticas. El estancamiento entre un ejecutivo de una persuasión y una legislatura de otra, como ocurre con el sistema americano de poderes separados, se supone que es imposible en el sistema parlamentario. La inestabilidad de la autoridad ejecutiva, por otra parte, es totalmente posible. La forma aceptada de evitarla es mediante el desarrollo en el parlamento de una fuerte mayoría partidista dispuesta a apoyar a un primer ministro y a su gabinete durante los varios años que transcurren entre las elecciones parlamentarias. El poder ejecutivo se convierte entonces en el eficaz responsable de la política.

En los sistemas parlamentarios las elecciones pueden convocarse después de un voto de censura o un acto de disolución; en un sistema presidencial, el ejecutivo y los miembros del congreso son normalmente elegidos por un período de tiempo que no puede ser fácilmente ajustado. Los calendarios electorales fijos permiten a los presidentes y a los miembros del congreso negarse a cooperar sin tener que enfrentarse, por consiguiente, a una elección. Aunque en ambos sistemas son posibles los gobiernos minoritarios y de coalición, el parlamentarismo tiene incorporado un mecanismo para cambiar un gobierno que ya no goza de la confianza de una mayoría legislativa.

Historia

Más que la mayoría de las formas de gobierno en funcionamiento, el sistema parlamentario no es tanto una invención como un producto evolutivo. Su unión esencial de autoridad ejecutiva y legislativa no es simplemente un diseño constitucional deliberado. Es más significativamente el resultado del proceso por el cual las asambleas representativas desafiaron con éxito a los monarcas en el curso de la historia moderna. Este proceso, hay que decirlo, fue europeo, aunque se ha intentado transferir su resultado a otras partes del mundo. Puede incluso afirmarse que el proceso fue característicamente británico más que europeo y que, por lo tanto, los regímenes parlamentarios de la Europa continental representaron transferencias institucionales.

El rasgo más destacado de la experiencia histórica fue la evolución del parlamento, que pasó de ser un consejo de monarca a una supremacía propia. Reunido originalmente, ya en el período medieval, para prestar asesoramiento y especialmente para dar apoyo financiero al monarca, el parlamento se convirtió en la historia moderna en el medio por el que primero una oligarquía terrateniente establecida, luego una clase comercial y, por último, los representantes del grueso de la población se aseguraron el control de la maquinaria de gobierno. El desarrollo fue largo, cubriendo de tres a cinco siglos, y coincidió con lo que ahora parece, en comparación con las nuevas naciones, un cambio muy gradual en la sociedad europea. En particular, el gobierno parlamentario se desarrolló donde hubo un intervalo histórico sustancial de ascenso capitalista de clase media entre la era del dominio de la corte y la nobleza y la era de la democracia de masas. Especialmente en el siglo XIX, el parlamento parecía ser la agencia de la sustancial clase media producida por el capitalismo comercial e industrial.

En Gran Bretaña, la supremacía del Parlamento sobre el monarca se remonta a 1688, cuando el Parlamento afirmó su autoridad para determinar la sucesión monárquica. Esta autoridad se hizo efectiva mediante el desarrollo en el siglo XVIII de un gabinete en el que los que eran nominalmente ministros de la corona se hicieron responsables de hecho ante el Parlamento. El monarca, al perder el control de sus ministros, dejó de ser el ejecutivo efectivo. En una época cada vez más racionalista y, posteriormente, democrática, el principio hereditario no proporcionó una base probable para una autoridad ejecutiva independiente. Las reivindicaciones de un órgano representativo no fueron resistidas con éxito por un monarca. Cuando el monarca se resistía con demasiada obstinación, era probable que fuera destronado en favor de otro monarca o de un presidente. Este último, aunque no fuera elegido popularmente, podría ser un demandante más fuerte de la autoridad ejecutiva independiente, pero normalmente sus poderes se moldeaban en el molde de un monarca constitucional. La innovación presidencial fue tardía en el sistema parlamentario; los franceses no introdujeron la presidencia hasta después de 1870. Este cambio puede hacer que el orden parlamentario evolucione de manera menos fluida, como de hecho ocurrió en Francia, que la retención de la monarquía mientras se reduce su poder. El sistema parlamentario con un presidente ha tenido éxito en algunas naciones y se ha introducido en muchas naciones nuevas.

El gobierno parlamentario desarrolló sus características más esenciales en Gran Bretaña antes de la aparición de la democracia de masas. La mayor parte de la población británica ni siquiera tenía derecho a votar hasta el último cuarto del siglo XIX, cuando el gobierno parlamentario, incluyendo el sistema de gabinete, estaba bien establecido. En otros lugares, sin embargo, el establecimiento de instituciones parlamentarias y el logro del sufragio universal estuvieron más cerca de coincidir. Los resultados en esos casos no siempre fueron tan favorables para la estabilidad del sistema gubernamental como parece haber sido la fase británica. La duración de la evolución de la experiencia británica merece ser destacada porque puede no ser necesariamente típica de las naciones que intentan practicar el gobierno parlamentario. Esto plantea la importante cuestión general de si el gobierno parlamentario puede disociarse de las condiciones principalmente típicas de Gran Bretaña, los territorios de asentamiento británico y las naciones continentales más pequeñas que se parecen mucho a ellos.

Variaciones

El sistema parlamentario ha sido concebido de manera diferente, no sólo a lo largo del tiempo sino también de un país a otro. La opinión de que el propio órgano parlamentario, más que el gabinete, era la autoridad política efectiva siguió siendo una concepción francesa predominante, en forma de "gobierno por asamblea", mucho después de que hubiera perdido significado en el sistema británico. A mediados del siglo XIX, considerado a menudo como el período clásico de gobierno parlamentario, el gabinete británico había asumido una importancia central. Esto se reflejó en la famosa valoración de Bagehot (1865-1867). Aún así, Bagehot no sacó al Parlamento del escenario. El gabinete, aunque ejercía el liderazgo, seguía siendo un organismo del Parlamento en el sentido de que la Cámara de los Comunes decidía si se convertía en un gobierno después de discutir su política. Bagehot consideraba que esta función electiva, más que la legislativa, era la más importante que desempeñaba el Parlamento. De esta manera, el Parlamento seguía siendo el lugar de poder a pesar del papel crucial del gabinete en todo el sistema.

Sin embargo, en el siglo XX, el modelo original británico cambió a medida que el gabinete contaba cada vez más con el apoyo de una mayoría cohesionada y, por lo tanto, permanecía en el cargo de una elección general a otra. Ya no se esperaba que el Parlamento Británico ejerciera su poder para destituir un gobierno. La función electiva se transfirió de los Comunes al público en general. El Parlamento seguía siendo el registro de la decisión del electorado en cuanto a la dirección del partido que iba a formar el gabinete, pero los debates parlamentarios perdieron el impacto que habían tenido anteriormente en la vida del gobierno. La relación cada vez más directa del gabinete con el electorado fue acompañada de un fortalecimiento del papel del primer ministro. Como líder de un partido mayoritario, ha llegado, en efecto, a ser elegido como jefe del ejecutivo cuando los votantes eligen a los representantes parlamentarios de su partido. Él tiene una responsabilidad individual con el país. Su gabinete ha tendido a convertirse más en un equipo cambiante de ministros que llevan a cabo el programa del líder, que en un órgano genuinamente colegiado de formulación de políticas. El efecto de esta tendencia, junto con la que ha hecho que el gobierno sea más directamente responsable ante el electorado que ante el Parlamento, ha sido dar al sistema británico una apariencia menos parlamentaria y más presidencial. Puede incluso parecer más presidencial que el sistema americano, ya que el primer ministro está menos limitado por un parlamento, en el que su partido tiene una mayoría cohesionada, que un presidente de los Estados Unidos por el Congreso. Por otra parte, la mayoría cohesionada del primer ministro, que normalmente lo apoya, puede decidir desplazarlo en circunstancias ciertamente raras pero importantes. Además, concebir el sistema parlamentario en términos casi presidenciales es también algo peligroso en el sentido de que un partido de mayoría cohesiva no siempre puede existir como lo ha hecho en Gran Bretaña durante los años centrales del siglo XX [véase Regla de la mayoría].

Sin embargo, las tendencias que han cambiado el gobierno parlamentario en Gran Bretaña se observan en otros lugares, y generalmente en asociación con un fuerte partido parlamentario que posee una mayoría o una casi mayoría de escaños. Un caso importante es el funcionamiento del sistema de Alemania Occidental después de la Segunda Guerra Mundial. Aquí el canciller, como contraparte alemana del primer ministro británico, estableció un ascenso basado en la dirección de su partido y su popularidad entre el electorado. La mayoría de las demás naciones continentales en el molde parlamentario no han desarrollado un liderazgo ejecutivo fuerte en el mismo grado que Alemania Occidental; en la Cuarta República Francesa, el gobierno parlamentario se quebró por la ausencia de un sistema de gabinete estable. Las naciones europeas más pequeñas también han tenido éxito en el fortalecimiento de sus gabinetes, manteniendo al mismo tiempo el sistema parlamentario. Las naciones de habla inglesa del Commonwealth de ultramar se parecen aún más al modelo británico.

Partidos

La cohesión del partido por sí sola no es la clave para lograr la estabilidad del ejecutivo en el sistema parlamentario. Igualmente importante es la presencia de un partido, o tal vez una combinación de partidos, que comande una mayoría en el cuerpo legislativo. El caso más sencillo, salvo el acuerdo no competitivo de un solo partido, es la competencia bipartidista que caracteriza en gran medida la política parlamentaria británica. Dado que sólo hay dos partidos principales, la probabilidad de que un partido tenga una mayoría parlamentaria, incluso una cómoda mayoría de trabajo, es alta. Esto ocurrió regularmente en Gran Bretaña durante los tres decenios siguientes a 1931. Los partidos menores, en contraposición a un tercer partido u otros partidos sustanciales en un sistema multipartidista, no suelen ganar suficientes escaños para reducir uno de los grandes partidos a sólo la fuerza de la pluralidad. Ni siquiera un tercer partido, o cualquier otro número de partidos competidores, impediría necesariamente que un partido obtuviera la mayoría. Los partidos demócrata cristianos de Alemania e Italia obtuvieron mayorías estrechas y bastante breves en esas circunstancias multipartidistas durante los años posteriores a la guerra mundial. Sin embargo, ausente de estos inusuales éxitos estaba el otro ingrediente del modelo británico de gobierno de partido: un único partido de la oposición lo suficientemente grande como para ser una mayoría potencial y por lo tanto un partido de gobierno alternativo, hasta el punto de proporcionar un núcleo de liderazgo de potenciales ministros llamado "gabinete en la sombra"

A pesar del éxito práctico del modelo bipartidista, no es necesariamente una característica esencial del sistema parlamentario. Los propios británicos tenían un sistema tripartito, a menudo sin un partido mayoritario, tan recientemente como en el decenio de 1920, y es posible que lo vuelvan a tener. Además, hay otras naciones que han tenido casi siempre más de dos partidos importantes y, sin embargo, han mantenido un gobierno parlamentario. Los principales ejemplos, es cierto, son los países escandinavos y algunas naciones de habla inglesa. Sus sistemas multipartidistas particulares han producido a menudo un partido mayoritario o casi mayoritario y rara vez han estado tan fragmentados como el sistema francés, lo que constituye el principal ejemplo de la dificultad de mantener un gobierno parlamentario en un sistema multipartidista.

Sin embargo, pueden darse circunstancias especiales, como en Austria después de la Segunda Guerra Mundial. Regularmente los dos principales partidos austríacos se unieron en una coalición, excluyendo a los partidos menores, y sin embargo se enfrentaron en elecciones competitivas. En este novedoso arreglo, la principal función de las elecciones era decidir cuál de los dos partidos aumentaría su participación en los puestos del gabinete, no decidir cuál de los dos formaría un gabinete. Las elecciones pueden servir para un propósito igualmente limitado en una nación más claramente multipartidista cuando se establece un gabinete de coalición en un espectro político bastante amplio, que abarque quizás dos tercios pero no todo un parlamento. En este caso, los votantes, al elegir más o menos representantes de un partido determinado, ayudan a determinar la fuerza relativa de los diversos partidos que componen regularmente el gabinete. Se trata de una forma de competencia electoral más limitada que la que se da entre dos partidos o dos grupos de partidos, cada uno de los cuales se disputa la formación de un gobierno propio. Sin embargo, es una competencia que parece pertinente cuando no existen alternativas claras. El resultado es una operación de gobierno parlamentario diferente del método británico estándar, pero no es incompatible con la democracia.

No se puede decir lo mismo con seguridad para los sistemas en los que hay un solo partido. Mucho depende tanto del grado como del método de dominación. Es evidente que cuando un partido tiene el monopolio legal, como en los estados comunistas, no puede haber un gobierno parlamentario en el sentido occidental. Pero cuando la competencia entre partidos es legal, aunque se desaliente socialmente, el problema es más difícil de resolver. Es concebible que una nación, poco después de la independencia, por ejemplo, pueda considerar legítimo sólo al partido que dirigió el movimiento de independencia nacional. Este parece ser el caso, en diversos grados, en África y Asia durante el período inmediatamente posterior al imperio. Los partidos distintos del partido gobernante suelen tener muy poco apoyo para proporcionar una oposición parlamentaria seria. La competencia política tiene lugar principalmente dentro del único partido principal. Dada la libertad de expresión, dentro y fuera del parlamento, y dada la libre elección de los candidatos parlamentarios a nivel de los partidos locales, la competencia dentro del partido puede ser sustancial. Pero cuando, como sucede a menudo, el líder del partido único considera ilegítimas las críticas abiertas, ya sea desde dentro o desde fuera de su partido, el resultado tiende a parecerse a las dictaduras deliberadamente unipartidistas de las naciones comunistas.

Otro tipo de dificultad sobre el papel de la oposición surge cuando la competencia sustancial proviene de partidos que no son de hecho democráticos, como los partidos comunistas y fascistas. Su oposición plantea la cuestión de su legitimidad en cualquier sistema democrático. Esta cuestión se deriva de la suposición de que tales partidos, si estuvieran en el poder, derribarían el mismo régimen parlamentario bajo el que han operado. Esto es exactamente lo que el Partido Nacional Socialista hizo a la República de Weimar. Incluso sin llegar al poder, un partido fascista o comunista puede afectar negativamente al funcionamiento del sistema parlamentario al obtener suficientes votos para convertirse en la principal oposición. El electorado no tiene entonces otra opción que votar por el gobierno, a menos que esté dispuesto a apoyar a una oposición dedicada a una transformación radical del orden constitucional democrático. Los partidos comunistas francés e italiano estuvieron a punto de crear estas alternativas limitadoras después de la Segunda Guerra Mundial.

Ejecutivo

El aumento del poder del jefe de estado, monárquico o presidencial, debe entenderse como un paso alejado del gobierno parlamentario. Un papel importante e independiente de formulación de políticas para un presidente elegido, por ejemplo, parece incompatible con el sistema parlamentario. La consecuencia de ese aumento de poder, como lo demuestra la constitución de la Quinta República Francesa y especialmente las prácticas del Presidente de Gaulle, no basta para crear un sistema presidencial completo sino que basta para producir un sistema parlamentario híbrido. Es probable que la tendencia contrapartidaria sea tanto más fuerte cuanto que un presidente, dotado de autoridad constitucional, es elegido popularmente y por lo tanto puede reclamar un mandato popular para rivalizar con el parlamento y su gabinete elegido. Ese presidente deja de ser el jefe de Estado digno y no partidista que caracteriza a un monarca constitucional moderno o a un presidente elegido por el parlamento para desempeñar el papel de monarca.

Originalmente, como con tantos otros poderes, la disolución era de hecho la prerrogativa del jefe de estado, en particular del monarca británico. Pero el ejercicio de la autoridad sobre este importante asunto político es ahora del primer ministro. En algunos sistemas, por ejemplo en la Tercera República Francesa, el Parlamento conserva la facultad de disolverse a sí mismo después de un determinado número de años. Esto debilita el poder ejecutivo porque el primer ministro necesita el poder de disolver el parlamento como un medio de mantener el apoyo de la mayoría. Los miembros de la mayoría del primer ministro, según esta opinión, tendrán más probabilidades de seguir votando por él si creen que su derrota parlamentaria podría significar no su dimisión sino unas nuevas elecciones generales. Los miembros ordinarios no querrán arriesgar sus escaños.

El poder legislativo no es un órgano de formulación de políticas a la manera del Congreso de los EE.UU., más o menos en igualdad de condiciones con el ejecutivo. Los miembros individuales no ministeriales de la Cámara de los Comunes, por ejemplo, no legislan directamente, como lo hacen los congresistas estadounidenses cuando deciden si aceptan propuestas gubernamentales o sustituyen propuestas propias. Los miembros del Parlamento británico pueden, especialmente en los consejos de los partidos privados, influir en lo que presenta su liderazgo por medio de la política, y ciertamente interrogan a los ministros (en un turno de preguntas diario) sobre los detalles de la política, además de debatir la política en general. Pero no hacen política como miembros de una rama coordinada del gobierno; carecen de las facilidades legislativas para hacerlo. Los comités parlamentarios británicos no son lugares de poder independientes que proporcionen a los miembros no ministeriales la oportunidad de anular el programa del gobierno. A este respecto, la situación británica es extrema, ya que la Cámara de los Comunes evita por completo los comités de asuntos oficiales. Otros gobiernos parlamentarios, aunque no sean del estilo británico, no suelen llegar tan lejos en la protección contra un desafío a la supremacía teórica de toda la Cámara o a la supremacía práctica del gobierno, cuya autoridad descansa en la confianza de la mayoría de la Cámara. Sin embargo, dondequiera que el gobierno parlamentario haya desarrollado un ejecutivo fuerte y estable, existe necesariamente una importante limitación en el ejercicio de una política independiente por parte de los miembros no ministeriales. Esto significa que la importancia pública del parlamento descansa en gran medida en sus debates públicos, pero éstos pueden ahora no asegurar tanta atención como la que se da a los líderes de los partidos en la radio y la televisión.

Sólo en los casos en que el gobierno parlamentario no ha desarrollado un fuerte liderazgo ejecutivo, la actividad y organización legislativa se asemeja al patrón del congreso estadounidense. Los ejemplos extremos los proporcionan las repúblicas francesas Tercera y Cuarta, ambas con eficaces comités temáticos cuyos dirigentes pueden sustituir sus políticas por las del gobierno. Estos líderes de los comités eran a menudo rivales de los líderes gubernamentales, que podían ser expulsados de sus cargos por una acción adversa del comité y la subsiguiente acción parlamentaria adversa. La responsabilidad, en esta situación, no está firmemente fijada en el gabinete, que por lo general no tiene una mayoría estable en la legislatura. Incluso en cuestiones de política exterior, en las que la mayor autoridad ejecutiva ha sido habitual en todos los sistemas, el estilo francés de gobierno parlamentario imponía límites a la dirección del gabinete. La ausencia de una mayoría parlamentaria coherente, que permitió a los representantes franceses desempeñar funciones más activas y más directas, está estrechamente asociada a la inestabilidad de los gobiernos de la Tercera y la Cuarta Repúblicas francesas.

El término majlis (asamblea) se ha utilizado para los parlamentos electos en el Cercano y Medio Oriente desde el decenio de 1860. La primera constitución moderna del mundo musulmán, proclamada por el bey de Túnez en 1861, preveía una gran asamblea, pero ésta debía ser elegida por el rey y estaba destinada a la supervisión de la administración y la adjudicación. El primer majlis elegido, que se inauguró en Egipto en 1866, era puramente consultivo, pero el parlamento otomano recibió cierto poder legislativo un decenio más tarde. El parlamento otomano fue creado por la constitución otomana de 1876 e incluía a representantes de las provincias balcánicas y árabes, así como a los turcos del Imperio Otomano. Fue

se disolvió, sin embargo, en menos de dos años. Los parlamentarios constitucionalistas obligaron al gobernante de Egipto a proclamar una constitución más liberal que la otomana en 1882, pero el esfuerzo fue en vano con la ocupación británica de Egipto a finales de ese año.

La siguiente ola de constitucionalismo en el Oriente Medio comenzó con la revolución de 1906 en el Irán, que obligó al sha a proclamar una constitución que incluía un parlamento con pleno poder legislativo. Ese mismo año se eligió la Asamblea Consultiva Nacional Iraní (Majles-e Shura-ye Melli). Después de la revolución islámica, el Irán fue declarado una república islámica, pero en su nueva constitución de 1979 se mantuvo el majlis, y sólo después de que se reunió en 1980 el majlis cambió su nombre por el de Asamblea Consultiva Islámica.

En 1908 la revolución de los jóvenes turcos obligó al sultán a restaurar la constitución otomana. Un año más tarde, la constitución fue enmendada para que los ministros fueran totalmente responsables ante el parlamento. Tras la revolución kemalista, el último parlamento otomano fue disuelto por el sultán en 1920 y fue sustituido por la Gran Asamblea Nacional (Büyük Millet Meclisi) de Turquía, que aprobó la constitución republicana de 1924.

En el período de entreguerras, se establecieron monarquías constitucionales con parlamentos elegidos en el Egipto independiente ( 1923 ) y en el Iraq ( 1925 ) y Jordania ( 1928 ) bajo el mandato británico. En 1938, el emir de Kuwait proclamó una constitución de cinco artículos. Incluía una asamblea cuyo presidente iba a tener autoridad ejecutiva, pero la asamblea se disolvió pronto y se abandonó el experimento. Una nueva constitución kuwaití fue promulgada en 1962.

Las constituciones republicanas entraron en vigor en Siria y el Líbano en 1943, en Egipto en 1956, en Túnez en 1959 y en Argelia y el Yemen en 1962, mientras que la constitución marroquí de 1962 declaró que la nación era una monarquía. La responsabilidad ministerial ante el parlamento había sido la principal manzana de la discordia entre el poder ejecutivo del gobierno y los parlamentos en la monarquía constitucional, y los parlamentos solían perder la contienda. Asegurar una rendición de cuentas significativa del ejecutivo se hizo aún más difícil con las constituciones republicanas de la era poscolonial, que debilitaron las disposiciones relativas a los derechos por su compromiso con las ideologías del socialismo y el nacionalismo y otorgaron a los presidentes poderes de emergencia y el derecho a gobernar por decreto.

Los Estados del Golfo, con excepción de Kuwait, obtuvieron su independencia de Gran Bretaña en el decenio de 1970 con documentos constitucionales pero, por lo general, sin parlamentos elegidos, salvo Bahrein y, más recientemente, Qatar. Omán promulgó una constitución en 1991, y Arabia Saudita en 1992, sesenta años después de haber sido prometida por primera vez. Se estableció un parlamento palestino de conformidad con los Acuerdos de Oslo de 1993. Con raras excepciones, los parlamentos del Cercano y Medio Oriente han seguido siendo instituciones débiles y no han logrado tomar la iniciativa en materia de legislación ni establecer una rendición de cuentas duradera del poder ejecutivo de sus respectivos gobiernos.

En el diseño de su administración parlamentaria, la mayoría de las democracias constitucionales de la África actual están organizadas de manera que reflejan el gobierno del sistema presidencial de los Estados Unidos o del sistema semipresidencial francés. De los 53 países de África, sólo cinco se basan en un sistema de gobierno parlamentario: Botswana, Etiopía, Lesotho, Mauricio y la República de Sudáfrica. Varios países, constituidos principalmente por antiguas colonias británicas, probaron el sistema parlamentario durante el período inicial de postindependencia pero optaron por sistemas presidenciales durante la ola de democratización del decenio de 1990; por ejemplo, Ghana, Kenya, Malawi, Nigeria y Tanzanía.

En la forma parlamentaria de gobierno, el jefe ejecutivo es elegido por el poder legislativo y no hay separación de poderes, lo que la diferencia de los sistemas presidencial y semipresidencial. En estos tipos de sistemas, el presidente es también típicamente tanto jefe de Estado como jefe de gobierno, mientras que la mayoría de los sistemas parlamentarios tienen un jefe de Estado no ejecutivo, como un rey o un presidente ceremonial. Mauricio, por ejemplo, modificó su constitución en 1992, creando un cargo ceremonial del presidente como jefe de Estado, y Lesotho tiene un rey sin poderes políticos en esencia.

En los sistemas parlamentarios, el jefe de gobierno suele llamarse primer ministro, como en Lesotho, pero también puede tener el título de presidente, como en Botswana y Sudáfrica, y esta persona tiene que seleccionar a los ministros del poder legislativo o del órgano legislativo. A diferencia de los sistemas presidenciales, el poder legislativo también puede desbancar al gobierno mediante un voto de no confianza de la mayoría. El jefe de gobierno puede decidir dimitir si ya no hay una mayoría en la legislatura para apoyar las principales políticas del gobierno, o si una coalición de partidos gobernantes ya no puede llegar a un acuerdo sobre las principales cuestiones de política. Al igual que en la democracia parlamentaria de Mauricio entre 1991 y 1995, esta dimisión puede dar lugar a la formación de un nuevo gobierno de coalición, pero si no se puede formar un nuevo gobierno, se disuelve el parlamento y se celebran nuevas elecciones, lo que también ocurrió en Mauricio en 1983.

Botswana, Etiopía y Mauricio funcionan con un sistema electoral de estilo británico basado en la pluralidad de votos en circunscripciones uninominales, a menudo denominado "first-past-the-post" (FPTP). Lesotho también utilizó el sistema FPTP de 1993 a 2002, pero luego decidió pasar a un sistema mixto, en el que 80 de los 120 miembros del Parlamento son elegidos por representación proporcional (PR) y los 40 restantes son elegidos mediante el sistema FPTP. Un sistema electoral proporcional suele tener circunscripciones de varios miembros, y cada partido presenta una lista de candidatos para cada circunscripción. Los escaños en la legislatura se asignan entonces según el porcentaje de votos recibidos a nivel nacional. Sudáfrica utiliza un sistema de relaciones públicas basado en listas de partidos cerradas, muy similar al sistema sueco, pero a diferencia de la mayoría de los países del mundo que utilizan relaciones públicas, Sudáfrica no tiene un umbral para que los partidos entren en el parlamento. En consecuencia, el Parlamento de Sudáfrica cuenta con doce partidos políticos, en comparación con, por ejemplo, los tres partidos legislativos de Botsuana (en 2005).

Las investigaciones sobre las democracias establecidas, así como sobre las naciones en desarrollo, han tendido a apoyar la opinión de que los sistemas parlamentarios de los gobiernos son más sólidos que los presidenciales, especialmente en sociedades divididas, y los sistemas parlamentarios de África corroboran esta opinión. Botsuana ha sido una democracia estable desde su independencia en 1966 y Mauricio desde 1976. Lesoto reintrodujo la política pluripartidista en 1993 y Sudáfrica lo hizo un año después, y ambos países han pasado a ser democracias estables. Por lo tanto, todos los sistemas parlamentarios de gobierno de África, salvo el de Etiopía, son democracias estables con elecciones generalmente pacíficas, libres y justas e inclusivas cuyos resultados han sido aceptados por todos los principales partidos. Estos cuatro países también están clasificados como "libres" por la clasificación de "Freedom House" de derechos políticos y libertades civiles, mientras que Etiopía se considera "parcialmente libre". La participación política, medida por el promedio de la participación de los votantes, es relativamente alta en estos cuatro países, rondando el 75 por ciento. En comparación, entre los sistemas presidenciales de África, la democracia se ha quebrantado unas cuarenta veces desde 1990; sólo la mitad de sus elecciones han sido clasificadas como sustancialmente libres y justas, y alrededor de un tercio de todas sus elecciones han dado lugar a boicots. La mayoría de los sistemas presidenciales se clasifican sólo como "parcialmente libres" o "no libres", y el promedio de participación política es mucho más bajo, con una participación de votantes de alrededor del 60 por ciento.

En general, se considera que el control parlamentario del ejecutivo es particularmente necesario dada la gran expansión de la importancia de las relaciones internacionales y de las actividades gubernamentales relacionadas con la adhesión a organizaciones supranacionales. Un ejemplo de esto puede verse en los esfuerzos de los parlamentos europeos por recuperar en términos de control de la acción gubernamental lo que han perdido en términos de toma de decisiones a nivel de la UE (el "déficit democrático" europeo) . Estos esfuerzos se han visto recompensados en 2009 con el Tratado de Lisboa, que refuerza significativamente el papel de los parlamentos nacionales en los procedimientos de toma de decisiones de la UE. Pero la cuestión debe considerarse a la luz de una gama más amplia de fenómenos, los relativos a la brecha estructural entre la dimensión todavía nacional de la política y la escala global o continental de los mercados, los medios de comunicación y los organismos tecnocráticos. En ese ámbito, los Estados pueden tener la posibilidad de desempeñar un papel activo a través de sus gobiernos, más que a través de asambleas representativas. Inevitablemente, estas últimas se quedan a un lado, e incluso su potencial para desempeñar una función de control parece modesto.

Estos factores, junto con los relacionados con la creciente mediatización y personalización de la política, es probable que priven progresivamente de su significado a la deliberación parlamentaria. De ahí que entre las elites políticas de las democracias maduras esté surgiendo una preocupación común por el declive del parlamento y por las consecuencias de éste en la legitimidad de las instituciones políticas. En el Reino Unido, el libro verde titulado "The Governance of Britain" (La gobernanza de Gran Bretaña), presentado al Parlamento por el Primer Ministro Brown en julio de 2007, tenía por objeto, entre otras cosas, "limitar los poderes del ejecutivo", "revitalizar la Cámara de los Comunes" y "renovar la rendición de cuentas del Parlamento". La legislación que surgió como resultado de esta iniciativa (la Ley de Reforma Constitucional y Gobernanza de 2010) no estuvo a la altura de esta retórica desafiante. Incluía cambios que afectaban a dos esferas del poder ejecutivo, de los cuales sólo uno estaba expresamente calculado para ampliar las funciones del Parlamento; y parece poco probable que la legislación por sí sola modifique las actitudes políticas que se basan en una práctica de larga data más que en la ley. Sin embargo, el deseo de cambio en la misma dirección de una mayor rendición de cuentas pareció impulsar tanto la ambiciosa reforma constitucional de Francia en 2008 como la reforma del sistema federal alemán en 2006. Estas diversas medidas, que surgen en diferentes culturas políticas y afectan a diferentes mecanismos institucionales, pueden reflejar la necesidad de corregir lo que se ha convertido en una relación cada vez más desequilibrada entre el parlamento y el gobierno: pero no podemos confiar en que quienes ejercen el poder ejecutivo se expongan voluntariamente a la perspectiva de un desafío político más eficaz y transparente.

No hemos examinado la cuestión de si, como sistema de gobierno, es superior o más estable que las formas de presidencialismo. En 1990, en un célebre análisis de "los peligros del presidencialismo", Juan J. Linz llegó a la conclusión de que las democracias parlamentarias han tenido un desempeño histórico superior y que el parlamentarismo es más propicio para la democracia estable; entre las dificultades que plantea el presidencialismo está la mayor rigidez y la existencia de doble legitimidad cuando el ejecutivo y el legislativo se eligen por separado. Las críticas a esta conclusión destacaron las posibilidades de conflicto que pueden existir en los sistemas parlamentarios, la estabilidad variable de los sistemas de partidos políticos, la falta de control legislativo sobre el ejecutivo cuando el gobierno tiene una clara mayoría en el legislativo y la amplia gama de versiones diferentes de presidencialismo y parlamentarismo que existen.

Más recientemente, seJ ha sostenido que no es la naturaleza de las instituciones presidenciales como tal lo que causa la inestabilidad de los sistemas presidenciales, ya que hay muchos otros factores que determinan el funcionamiento de esos sistemas: así pues, la inestabilidad de los regímenes presidenciales se observa con mayor frecuencia en los países en los que, en cualquier caso, la democracia de cualquier tipo sería inestable. Este debate se ha basado a menudo en la experiencia de los países de América Latina y, en menor medida, en la de los nuevos sistemas constitucionales de Europa oriental. En los países con una trayectoria más larga de gobierno democrático, como en Europa occidental, el modelo de parlamentarismo, con todas sus posibles variantes, es más común que el modelo de presidencialismo, a pesar de las presiones del mundo moderno que trabajan en pro de la personalización de la toma de decisiones políticas.

El gobierno parlamentario, o gobierno de gabinete, es la forma de democracia constitucional en la que la autoridad ejecutiva surge de la autoridad legislativa y es responsable ante ella. Difiere de la disposición de los organismos ejecutivos y legislativos elegidos independientemente que se encuentran en los Estados Unidos. Desarrollado en Europa occidental y en particular en Gran Bretaña, el gobierno parlamentario proporciona la pauta que suelen asumir los experimentos democráticos en Europa oriental, Asia y África. En el uso común, el término "gobierno parlamentario" se reserva para los sistemas políticos que no sólo son parlamentarios sino que se basan en elecciones libres y competitivas. Esto excluye a las dictaduras de un solo partido que ejercen el poder dentro de una estructura parlamentaria formal.

La unión esencial de los poderes ejecutivo y legislativo va acompañada del principio constitucional de que el órgano legislativo, o parlamento, es supremo. Por lo general, el principal ejecutivo, el primer ministro, es nombrado por un jefe de Estado monárquico o presidencial. El primer ministro, a su vez, elige a los jefes ejecutivos de los departamentos gubernamentales, los más importantes de los cuales están en el gabinete del primer ministro. Tanto el primer ministro como su gabinete, conocido conjuntamente como el gobierno, son normalmente miembros del parlamento. Sólo ocupan cargos ministeriales mientras tengan el apoyo de la mayoría en el parlamento. En una legislatura bicameral, este requisito suele significar el apoyo mayoritario en la casa más popularmente elegida. Ocasionalmente un gobierno puede ser responsable ante ambas cámaras. En cualquier caso, la regla de la confianza legislativa continua se demuestra regularmente en la presentación por parte del gobierno de su programa y registro para la aprobación parlamentaria. Una derrota del gobierno por un voto legislativo adverso, en una cuestión claramente importante, indica una falta de confianza que obliga al gobierno a dimitir o a intentar, mediante una elección general, asegurar una nueva mayoría parlamentaria. Un gobierno puede permanecer en el cargo sólo temporalmente sin apoyo parlamentario para sus políticas. El estancamiento entre un ejecutivo de una persuasión y una legislatura de otra, como ocurre con el sistema americano de poderes separados, se supone que es imposible en el sistema parlamentario. La inestabilidad de la autoridad ejecutiva, por otra parte, es totalmente posible. La forma aceptada de evitarla es mediante el desarrollo en el parlamento de una fuerte mayoría partidista dispuesta a apoyar a un primer ministro y a su gabinete durante los varios años que transcurren entre las elecciones parlamentarias. El poder ejecutivo se convierte entonces en el eficaz responsable de la política.

En los sistemas parlamentarios las elecciones pueden convocarse después de un voto de censura o un acto de disolución; en un sistema presidencial, el ejecutivo y los miembros del congreso son normalmente elegidos por un período de tiempo que no puede ser fácilmente ajustado. Los calendarios electorales fijos permiten a los presidentes y a los miembros del congreso negarse a cooperar sin tener que enfrentarse, por consiguiente, a una elección. Aunque en ambos sistemas son posibles los gobiernos minoritarios y de coalición, el parlamentarismo tiene incorporado un mecanismo para cambiar un gobierno que ya no goza de la confianza de una mayoría legislativa.

Historia

Más que la mayoría de las formas de gobierno en funcionamiento, el sistema parlamentario no es tanto una invención como un producto evolutivo. Su unión esencial de autoridad ejecutiva y legislativa no es simplemente un diseño constitucional deliberado. Es más significativamente el resultado del proceso por el cual las asambleas representativas desafiaron con éxito a los monarcas en el curso de la historia moderna. Este proceso, hay que decirlo, fue europeo, aunque se ha intentado transferir su resultado a otras partes del mundo. Puede incluso afirmarse que el proceso fue característicamente británico más que europeo y que, por lo tanto, los regímenes parlamentarios de la Europa continental representaron transferencias institucionales.

El rasgo más destacado de la experiencia histórica fue la evolución del parlamento, que pasó de ser un consejo de monarca a una supremacía propia. Reunido originalmente, ya en el período medieval, para prestar asesoramiento y especialmente para dar apoyo financiero al monarca, el parlamento se convirtió en la historia moderna en el medio por el que primero una oligarquía terrateniente establecida, luego una clase comercial y, por último, los representantes del grueso de la población se aseguraron el control de la maquinaria de gobierno. El desarrollo fue largo, cubriendo de tres a cinco siglos, y coincidió con lo que ahora parece, en comparación con las nuevas naciones, un cambio muy gradual en la sociedad europea. En particular, el gobierno parlamentario se desarrolló donde hubo un intervalo histórico sustancial de ascenso capitalista de clase media entre la era del dominio de la corte y la nobleza y la era de la democracia de masas. Especialmente en el siglo XIX, el parlamento parecía ser la agencia de la sustancial clase media producida por el capitalismo comercial e industrial.

En Gran Bretaña, la supremacía del Parlamento sobre el monarca se remonta a 1688, cuando el Parlamento afirmó su autoridad para determinar la sucesión monárquica. Esta autoridad se hizo efectiva mediante el desarrollo en el siglo XVIII de un gabinete en el que los que eran nominalmente ministros de la corona se hicieron responsables de hecho ante el Parlamento. El monarca, al perder el control de sus ministros, dejó de ser el ejecutivo efectivo. En una época cada vez más racionalista y, posteriormente, democrática, el principio hereditario no proporcionó una base probable para una autoridad ejecutiva independiente. Las reivindicaciones de un órgano representativo no fueron resistidas con éxito por un monarca. Cuando el monarca se resistía con demasiada obstinación, era probable que fuera destronado en favor de otro monarca o de un presidente. Este último, aunque no fuera elegido popularmente, podría ser un demandante más fuerte de la autoridad ejecutiva independiente, pero normalmente sus poderes se moldeaban en el molde de un monarca constitucional. La innovación presidencial fue tardía en el sistema parlamentario; los franceses no introdujeron la presidencia hasta después de 1870. Este cambio puede hacer que el orden parlamentario evolucione de manera menos fluida, como de hecho ocurrió en Francia, que la retención de la monarquía mientras se reduce su poder. El sistema parlamentario con un presidente ha tenido éxito en algunas naciones y se ha introducido en muchas naciones nuevas.

El gobierno parlamentario desarrolló sus características más esenciales en Gran Bretaña antes de la aparición de la democracia de masas. La mayor parte de la población británica ni siquiera tenía derecho a votar hasta el último cuarto del siglo XIX, cuando el gobierno parlamentario, incluyendo el sistema de gabinete, estaba bien establecido. En otros lugares, sin embargo, el establecimiento de instituciones parlamentarias y el logro del sufragio universal estuvieron más cerca de coincidir. Los resultados en esos casos no siempre fueron tan favorables para la estabilidad del sistema gubernamental como parece haber sido la fase británica. La duración de la evolución de la experiencia británica merece ser destacada porque puede no ser necesariamente típica de las naciones que intentan practicar el gobierno parlamentario. Esto plantea la importante cuestión general de si el gobierno parlamentario puede disociarse de las condiciones principalmente típicas de Gran Bretaña, los territorios de asentamiento británico y las naciones continentales más pequeñas que se parecen mucho a ellos.

Variaciones

El sistema parlamentario ha sido concebido de manera diferente, no sólo a lo largo del tiempo sino también de un país a otro. La opinión de que el propio órgano parlamentario, más que el gabinete, era la autoridad política efectiva siguió siendo una concepción francesa predominante, en forma de "gobierno por asamblea", mucho después de que hubiera perdido significado en el sistema británico. A mediados del siglo XIX, considerado a menudo como el período clásico de gobierno parlamentario, el gabinete británico había asumido una importancia central. Esto se reflejó en la famosa valoración de Bagehot (1865-1867). Aún así, Bagehot no sacó al Parlamento del escenario. El gabinete, aunque ejercía el liderazgo, seguía siendo un organismo del Parlamento en el sentido de que la Cámara de los Comunes decidía si se convertía en un gobierno después de discutir su política. Bagehot consideraba que esta función electiva, más que la legislativa, era la más importante que desempeñaba el Parlamento. De esta manera, el Parlamento seguía siendo el lugar de poder a pesar del papel crucial del gabinete en todo el sistema.

Sin embargo, en el siglo XX, el modelo original británico cambió a medida que el gabinete contaba cada vez más con el apoyo de una mayoría cohesionada y, por lo tanto, permanecía en el cargo de una elección general a otra. Ya no se esperaba que el Parlamento Británico ejerciera su poder para destituir un gobierno. La función electiva se transfirió de los Comunes al público en general. El Parlamento seguía siendo el registro de la decisión del electorado en cuanto a la dirección del partido que iba a formar el gabinete, pero los debates parlamentarios perdieron el impacto que habían tenido anteriormente en la vida del gobierno. La relación cada vez más directa del gabinete con el electorado fue acompañada de un fortalecimiento del papel del primer ministro. Como líder de un partido mayoritario, ha llegado, en efecto, a ser elegido como jefe del ejecutivo cuando los votantes eligen a los representantes parlamentarios de su partido. Él tiene una responsabilidad individual con el país. Su gabinete ha tendido a convertirse más en un equipo cambiante de ministros que llevan a cabo el programa del líder, que en un órgano genuinamente colegiado de formulación de políticas. El efecto de esta tendencia, junto con la que ha hecho que el gobierno sea más directamente responsable ante el electorado que ante el Parlamento, ha sido dar al sistema británico una apariencia menos parlamentaria y más presidencial. Puede incluso parecer más presidencial que el sistema americano, ya que el primer ministro está menos limitado por un parlamento, en el que su partido tiene una mayoría cohesionada, que un presidente de los Estados Unidos por el Congreso. Por otra parte, la mayoría cohesionada del primer ministro, que normalmente lo apoya, puede decidir desplazarlo en circunstancias ciertamente raras pero importantes. Además, concebir el sistema parlamentario en términos casi presidenciales es también algo peligroso en el sentido de que un partido de mayoría cohesiva no siempre puede existir como lo ha hecho en Gran Bretaña durante los años centrales del siglo XX [véase Regla de la mayoría].

Sin embargo, las tendencias que han cambiado el gobierno parlamentario en Gran Bretaña se observan en otros lugares, y generalmente en asociación con un fuerte partido parlamentario que posee una mayoría o una casi mayoría de escaños. Un caso importante es el funcionamiento del sistema de Alemania Occidental después de la Segunda Guerra Mundial. Aquí el canciller, como contraparte alemana del primer ministro británico, estableció un ascenso basado en la dirección de su partido y su popularidad entre el electorado. La mayoría de las demás naciones continentales en el molde parlamentario no han desarrollado un liderazgo ejecutivo fuerte en el mismo grado que Alemania Occidental; en la Cuarta República Francesa, el gobierno parlamentario se quebró por la ausencia de un sistema de gabinete estable. Las naciones europeas más pequeñas también han tenido éxito en el fortalecimiento de sus gabinetes, manteniendo al mismo tiempo el sistema parlamentario. Las naciones de habla inglesa del Commonwealth de ultramar se parecen aún más al modelo británico.

Partidos

La cohesión del partido por sí sola no es la clave para lograr la estabilidad del ejecutivo en el sistema parlamentario. Igualmente importante es la presencia de un partido, o tal vez una combinación de partidos, que comande una mayoría en el cuerpo legislativo. El caso más sencillo, salvo el acuerdo no competitivo de un solo partido, es la competencia bipartidista que caracteriza en gran medida la política parlamentaria británica. Dado que sólo hay dos partidos principales, la probabilidad de que un partido tenga una mayoría parlamentaria, incluso una cómoda mayoría de trabajo, es alta. Esto ocurrió regularmente en Gran Bretaña durante los tres decenios siguientes a 1931. Los partidos menores, en contraposición a un tercer partido u otros partidos sustanciales en un sistema multipartidista, no suelen ganar suficientes escaños para reducir uno de los grandes partidos a sólo la fuerza de la pluralidad. Ni siquiera un tercer partido, o cualquier otro número de partidos competidores, impediría necesariamente que un partido obtuviera la mayoría. Los partidos demócrata cristianos de Alemania e Italia obtuvieron mayorías estrechas y bastante breves en esas circunstancias multipartidistas durante los años posteriores a la guerra mundial. Sin embargo, ausente de estos inusuales éxitos estaba el otro ingrediente del modelo británico de gobierno de partido: un único partido de la oposición lo suficientemente grande como para ser una mayoría potencial y por lo tanto un partido de gobierno alternativo, hasta el punto de proporcionar un núcleo de liderazgo de potenciales ministros llamado "gabinete en la sombra"

A pesar del éxito práctico del modelo bipartidista, no es necesariamente una característica esencial del sistema parlamentario. Los propios británicos tenían un sistema tripartito, a menudo sin un partido mayoritario, tan recientemente como en el decenio de 1920, y es posible que lo vuelvan a tener. Además, hay otras naciones que han tenido casi siempre más de dos partidos importantes y, sin embargo, han mantenido un gobierno parlamentario. Los principales ejemplos, es cierto, son los países escandinavos y algunas naciones de habla inglesa. Sus sistemas multipartidistas particulares han producido a menudo un partido mayoritario o casi mayoritario y rara vez han estado tan fragmentados como el sistema francés, lo que constituye el principal ejemplo de la dificultad de mantener un gobierno parlamentario en un sistema multipartidista.

Sin embargo, pueden darse circunstancias especiales, como en Austria después de la Segunda Guerra Mundial. Regularmente los dos principales partidos austríacos se unieron en una coalición, excluyendo a los partidos menores, y sin embargo se enfrentaron en elecciones competitivas. En este novedoso arreglo, la principal función de las elecciones era decidir cuál de los dos partidos aumentaría su participación en los puestos del gabinete, no decidir cuál de los dos formaría un gabinete. Las elecciones pueden servir para un propósito igualmente limitado en una nación más claramente multipartidista cuando se establece un gabinete de coalición en un espectro político bastante amplio, que abarque quizás dos tercios pero no todo un parlamento. En este caso, los votantes, al elegir más o menos representantes de un partido determinado, ayudan a determinar la fuerza relativa de los diversos partidos que componen regularmente el gabinete. Se trata de una forma de competencia electoral más limitada que la que se da entre dos partidos o dos grupos de partidos, cada uno de los cuales se disputa la formación de un gobierno propio. Sin embargo, es una competencia que parece pertinente cuando no existen alternativas claras. El resultado es una operación de gobierno parlamentario diferente del método británico estándar, pero no es incompatible con la democracia.

No se puede decir lo mismo con seguridad para los sistemas en los que hay un solo partido. Mucho depende tanto del grado como del método de dominación. Es evidente que cuando un partido tiene el monopolio legal, como en los estados comunistas, no puede haber un gobierno parlamentario en el sentido occidental. Pero cuando la competencia entre partidos es legal, aunque se desaliente socialmente, el problema es más difícil de resolver. Es concebible que una nación, poco después de la independencia, por ejemplo, pueda considerar legítimo sólo al partido que dirigió el movimiento de independencia nacional. Este parece ser el caso, en diversos grados, en África y Asia durante el período inmediatamente posterior al imperio. Los partidos distintos del partido gobernante suelen tener muy poco apoyo para proporcionar una oposición parlamentaria seria. La competencia política tiene lugar principalmente dentro del único partido principal. Dada la libertad de expresión, dentro y fuera del parlamento, y dada la libre elección de los candidatos parlamentarios a nivel de los partidos locales, la competencia dentro del partido puede ser sustancial. Pero cuando, como sucede a menudo, el líder del partido único considera ilegítimas las críticas abiertas, ya sea desde dentro o desde fuera de su partido, el resultado tiende a parecerse a las dictaduras deliberadamente unipartidistas de las naciones comunistas.

Otro tipo de dificultad sobre el papel de la oposición surge cuando la competencia sustancial proviene de partidos que no son de hecho democráticos, como los partidos comunistas y fascistas. Su oposición plantea la cuestión de su legitimidad en cualquier sistema democrático. Esta cuestión se deriva de la suposición de que tales partidos, si estuvieran en el poder, derribarían el mismo régimen parlamentario bajo el que han operado. Esto es exactamente lo que el Partido Nacional Socialista hizo a la República de Weimar. Incluso sin llegar al poder, un partido fascista o comunista puede afectar negativamente al funcionamiento del sistema parlamentario al obtener suficientes votos para convertirse en la principal oposición. El electorado no tiene entonces otra opción que votar por el gobierno, a menos que esté dispuesto a apoyar a una oposición dedicada a una transformación radical del orden constitucional democrático. Los partidos comunistas francés e italiano estuvieron a punto de crear estas alternativas limitadoras después de la Segunda Guerra Mundial.

Ejecutivo

El aumento del poder del jefe de estado, monárquico o presidencial, debe entenderse como un paso alejado del gobierno parlamentario. Un papel importante e independiente de formulación de políticas para un presidente elegido, por ejemplo, parece incompatible con el sistema parlamentario. La consecuencia de ese aumento de poder, como lo demuestra la constitución de la Quinta República Francesa y especialmente las prácticas del Presidente de Gaulle, no basta para crear un sistema presidencial completo sino que basta para producir un sistema parlamentario híbrido. Es probable que la tendencia contrapartidaria sea tanto más fuerte cuanto que un presidente, dotado de autoridad constitucional, es elegido popularmente y por lo tanto puede reclamar un mandato popular para rivalizar con el parlamento y su gabinete elegido. Ese presidente deja de ser el jefe de Estado digno y no partidista que caracteriza a un monarca constitucional moderno o a un presidente elegido por el parlamento para desempeñar el papel de monarca.

Originalmente, como con tantos otros poderes, la disolución era de hecho la prerrogativa del jefe de estado, en particular del monarca británico. Pero el ejercicio de la autoridad sobre este importante asunto político es ahora del primer ministro. En algunos sistemas, por ejemplo en la Tercera República Francesa, el Parlamento conserva la facultad de disolverse a sí mismo después de un determinado número de años. Esto debilita el poder ejecutivo porque el primer ministro necesita el poder de disolver el parlamento como un medio de mantener el apoyo de la mayoría. Los miembros de la mayoría del primer ministro, según esta opinión, tendrán más probabilidades de seguir votando por él si creen que su derrota parlamentaria podría significar no su dimisión sino unas nuevas elecciones generales. Los miembros ordinarios no querrán arriesgar sus escaños.

El poder legislativo no es un órgano de formulación de políticas a la manera del Congreso de los EE.UU., más o menos en igualdad de condiciones con el ejecutivo. Los miembros individuales no ministeriales de la Cámara de los Comunes, por ejemplo, no legislan directamente, como lo hacen los congresistas estadounidenses cuando deciden si aceptan propuestas gubernamentales o sustituyen propuestas propias. Los miembros del Parlamento británico pueden, especialmente en los consejos de los partidos privados, influir en lo que presenta su liderazgo por medio de la política, y ciertamente interrogan a los ministros (en un turno de preguntas diario) sobre los detalles de la política, además de debatir la política en general. Pero no hacen política como miembros de una rama coordinada del gobierno; carecen de las facilidades legislativas para hacerlo. Los comités parlamentarios británicos no son lugares de poder independientes que proporcionen a los miembros no ministeriales la oportunidad de anular el programa del gobierno. A este respecto, la situación británica es extrema, ya que la Cámara de los Comunes evita por completo los comités de asuntos oficiales. Otros gobiernos parlamentarios, aunque no sean del estilo británico, no suelen llegar tan lejos en la protección contra un desafío a la supremacía teórica de toda la Cámara o a la supremacía práctica del gobierno, cuya autoridad descansa en la confianza de la mayoría de la Cámara. Sin embargo, dondequiera que el gobierno parlamentario haya desarrollado un ejecutivo fuerte y estable, existe necesariamente una importante limitación en el ejercicio de una política independiente por parte de los miembros no ministeriales. Esto significa que la importancia pública del parlamento descansa en gran medida en sus debates públicos, pero éstos pueden ahora no asegurar tanta atención como la que se da a los líderes de los partidos en la radio y la televisión.

Sólo en los casos en que el gobierno parlamentario no ha desarrollado un fuerte liderazgo ejecutivo, la actividad y organización legislativa se asemeja al patrón del congreso estadounidense. Los ejemplos extremos los proporcionan las repúblicas francesas Tercera y Cuarta, ambas con eficaces comités temáticos cuyos dirigentes pueden sustituir sus políticas por las del gobierno. Estos líderes de los comités eran a menudo rivales de los líderes gubernamentales, que podían ser expulsados de sus cargos por una acción adversa del comité y la subsiguiente acción parlamentaria adversa. La responsabilidad, en esta situación, no está firmemente fijada en el gabinete, que por lo general no tiene una mayoría estable en la legislatura. Incluso en cuestiones de política exterior, en las que la mayor autoridad ejecutiva ha sido habitual en todos los sistemas, el estilo francés de gobierno parlamentario imponía límites a la dirección del gabinete. La ausencia de una mayoría parlamentaria coherente, que permitió a los representantes franceses desempeñar funciones más activas y más directas, está estrechamente asociada a la inestabilidad de los gobiernos de la Tercera y la Cuarta Repúblicas francesas.

El término majlis (asamblea) se ha utilizado para los parlamentos electos en el Cercano y Medio Oriente desde el decenio de 1860. La primera constitución moderna del mundo musulmán, proclamada por el bey de Túnez en 1861, preveía una gran asamblea, pero ésta debía ser elegida por el rey y estaba destinada a la supervisión de la administración y la adjudicación. El primer majlis elegido, que se inauguró en Egipto en 1866, era puramente consultivo, pero el parlamento otomano recibió cierto poder legislativo un decenio más tarde. El parlamento otomano fue creado por la constitución otomana de 1876 e incluía a representantes de las provincias balcánicas y árabes, así como a los turcos del Imperio Otomano. Fue

se disolvió, sin embargo, en menos de dos años. Los parlamentarios constitucionalistas obligaron al gobernante de Egipto a proclamar una constitución más liberal que la otomana en 1882, pero el esfuerzo fue en vano con la ocupación británica de Egipto a finales de ese año.

La siguiente ola de constitucionalismo en el Oriente Medio comenzó con la revolución de 1906 en el Irán, que obligó al sha a proclamar una constitución que incluía un parlamento con pleno poder legislativo. Ese mismo año se eligió la Asamblea Consultiva Nacional Iraní (Majles-e Shura-ye Melli). Después de la revolución islámica, el Irán fue declarado una república islámica, pero en su nueva constitución de 1979 se mantuvo el majlis, y sólo después de que se reunió en 1980 el majlis cambió su nombre por el de Asamblea Consultiva Islámica.

En 1908 la revolución de los jóvenes turcos obligó al sultán a restaurar la constitución otomana. Un año más tarde, la constitución fue enmendada para que los ministros fueran totalmente responsables ante el parlamento. Tras la revolución kemalista, el último parlamento otomano fue disuelto por el sultán en 1920 y fue sustituido por la Gran Asamblea Nacional (Büyük Millet Meclisi) de Turquía, que aprobó la constitución republicana de 1924.

En el período de entreguerras, se establecieron monarquías constitucionales con parlamentos elegidos en el Egipto independiente ( 1923 ) y en el Iraq ( 1925 ) y Jordania ( 1928 ) bajo el mandato británico. En 1938, el emir de Kuwait proclamó una constitución de cinco artículos. Incluía una asamblea cuyo presidente iba a tener autoridad ejecutiva, pero la asamblea se disolvió pronto y se abandonó el experimento. Una nueva constitución kuwaití fue promulgada en 1962.

Las constituciones republicanas entraron en vigor en Siria y el Líbano en 1943, en Egipto en 1956, en Túnez en 1959 y en Argelia y el Yemen en 1962, mientras que la constitución marroquí de 1962 declaró que la nación era una monarquía. La responsabilidad ministerial ante el parlamento había sido la principal manzana de la discordia entre el poder ejecutivo del gobierno y los parlamentos en la monarquía constitucional, y los parlamentos solían perder la contienda. Asegurar una rendición de cuentas significativa del ejecutivo se hizo aún más difícil con las constituciones republicanas de la era poscolonial, que debilitaron las disposiciones relativas a los derechos por su compromiso con las ideologías del socialismo y el nacionalismo y otorgaron a los presidentes poderes de emergencia y el derecho a gobernar por decreto.

Los Estados del Golfo, con excepción de Kuwait, obtuvieron su independencia de Gran Bretaña en el decenio de 1970 con documentos constitucionales pero, por lo general, sin parlamentos elegidos, salvo Bahrein y, más recientemente, Qatar. Omán promulgó una constitución en 1991, y Arabia Saudita en 1992, sesenta años después de haber sido prometida por primera vez. Se estableció un parlamento palestino de conformidad con los Acuerdos de Oslo de 1993. Con raras excepciones, los parlamentos del Cercano y Medio Oriente han seguido siendo instituciones débiles y no han logrado tomar la iniciativa en materia de legislación ni establecer una rendición de cuentas duradera del poder ejecutivo de sus respectivos gobiernos.

En el diseño de su administración parlamentaria, la mayoría de las democracias constitucionales de la África actual están organizadas de manera que reflejan el gobierno del sistema presidencial de los Estados Unidos o del sistema semipresidencial francés. De los 53 países de África, sólo cinco se basan en un sistema de gobierno parlamentario: Botswana, Etiopía, Lesotho, Mauricio y la República de Sudáfrica. Varios países, constituidos principalmente por antiguas colonias británicas, probaron el sistema parlamentario durante el período inicial de postindependencia pero optaron por sistemas presidenciales durante la ola de democratización del decenio de 1990; por ejemplo, Ghana, Kenya, Malawi, Nigeria y Tanzanía.

En la forma parlamentaria de gobierno, el jefe ejecutivo es elegido por el poder legislativo y no hay separación de poderes, lo que la diferencia de los sistemas presidencial y semipresidencial. En estos tipos de sistemas, el presidente es también típicamente tanto jefe de Estado como jefe de gobierno, mientras que la mayoría de los sistemas parlamentarios tienen un jefe de Estado no ejecutivo, como un rey o un presidente ceremonial. Mauricio, por ejemplo, modificó su constitución en 1992, creando un cargo ceremonial del presidente como jefe de Estado, y Lesotho tiene un rey sin poderes políticos en esencia.

En los sistemas parlamentarios, el jefe de gobierno suele llamarse primer ministro, como en Lesotho, pero también puede tener el título de presidente, como en Botswana y Sudáfrica, y esta persona tiene que seleccionar a los ministros del poder legislativo o del órgano legislativo. A diferencia de los sistemas presidenciales, el poder legislativo también puede desbancar al gobierno mediante un voto de no confianza de la mayoría. El jefe de gobierno puede decidir dimitir si ya no hay una mayoría en la legislatura para apoyar las principales políticas del gobierno, o si una coalición de partidos gobernantes ya no puede llegar a un acuerdo sobre las principales cuestiones de política. Al igual que en la democracia parlamentaria de Mauricio entre 1991 y 1995, esta dimisión puede dar lugar a la formación de un nuevo gobierno de coalición, pero si no se puede formar un nuevo gobierno, se disuelve el parlamento y se celebran nuevas elecciones, lo que también ocurrió en Mauricio en 1983.

Botswana, Etiopía y Mauricio funcionan con un sistema electoral de estilo británico basado en la pluralidad de votos en circunscripciones uninominales, a menudo denominado "first-past-the-post" (FPTP). Lesotho también utilizó el sistema FPTP de 1993 a 2002, pero luego decidió pasar a un sistema mixto, en el que 80 de los 120 miembros del Parlamento son elegidos por representación proporcional (PR) y los 40 restantes son elegidos mediante el sistema FPTP. Un sistema electoral proporcional suele tener circunscripciones de varios miembros, y cada partido presenta una lista de candidatos para cada circunscripción. Los escaños en la legislatura se asignan entonces según el porcentaje de votos recibidos a nivel nacional. Sudáfrica utiliza un sistema de relaciones públicas basado en listas de partidos cerradas, muy similar al sistema sueco, pero a diferencia de la mayoría de los países del mundo que utilizan relaciones públicas, Sudáfrica no tiene un umbral para que los partidos entren en el parlamento. En consecuencia, el Parlamento de Sudáfrica cuenta con doce partidos políticos, en comparación con, por ejemplo, los tres partidos legislativos de Botsuana (en 2005).

Las investigaciones sobre las democracias establecidas, así como sobre las naciones en desarrollo, han tendido a apoyar la opinión de que los sistemas parlamentarios de los gobiernos son más sólidos que los presidenciales, especialmente en sociedades divididas, y los sistemas parlamentarios de África corroboran esta opinión. Botsuana ha sido una democracia estable desde su independencia en 1966 y Mauricio desde 1976. Lesoto reintrodujo la política pluripartidista en 1993 y Sudáfrica lo hizo un año después, y ambos países han pasado a ser democracias estables. Por lo tanto, todos los sistemas parlamentarios de gobierno de África, salvo el de Etiopía, son democracias estables con elecciones generalmente pacíficas, libres y justas e inclusivas cuyos resultados han sido aceptados por todos los principales partidos. Estos cuatro países también están clasificados como "libres" por la clasificación de "Freedom House" de derechos políticos y libertades civiles, mientras que Etiopía se considera "parcialmente libre". La participación política, medida por el promedio de la participación de los votantes, es relativamente alta en estos cuatro países, rondando el 75 por ciento. En comparación, entre los sistemas presidenciales de África, la democracia se ha quebrantado unas cuarenta veces desde 1990; sólo la mitad de sus elecciones han sido clasificadas como sustancialmente libres y justas, y alrededor de un tercio de todas sus elecciones han dado lugar a boicots. La mayoría de los sistemas presidenciales se clasifican sólo como "parcialmente libres" o "no libres", y el promedio de participación política es mucho más bajo, con una participación de votantes de alrededor del 60 por ciento.

En general, se considera que el control parlamentario del ejecutivo es particularmente necesario dada la gran expansión de la importancia de las relaciones internacionales y de las actividades gubernamentales relacionadas con la adhesión a organizaciones supranacionales. Un ejemplo de esto puede verse en los esfuerzos de los parlamentos europeos por recuperar en términos de control de la acción gubernamental lo que han perdido en términos de toma de decisiones a nivel de la UE (el "déficit democrático" europeo) . Estos esfuerzos se han visto recompensados en 2009 con el Tratado de Lisboa, que refuerza significativamente el papel de los parlamentos nacionales en los procedimientos de toma de decisiones de la UE. Pero la cuestión debe considerarse a la luz de una gama más amplia de fenómenos, los relativos a la brecha estructural entre la dimensión todavía nacional de la política y la escala global o continental de los mercados, los medios de comunicación y los organismos tecnocráticos. En ese ámbito, los Estados pueden tener la posibilidad de desempeñar un papel activo a través de sus gobiernos, más que a través de asambleas representativas. Inevitablemente, estas últimas se quedan a un lado, e incluso su potencial para desempeñar una función de control parece modesto.

Estos factores, junto con los relacionados con la creciente mediatización y personalización de la política, es probable que priven progresivamente de su significado a la deliberación parlamentaria. De ahí que entre las elites políticas de las democracias maduras esté surgiendo una preocupación común por el declive del parlamento y por las consecuencias de éste en la legitimidad de las instituciones políticas. En el Reino Unido, el libro verde titulado "The Governance of Britain" (La gobernanza de Gran Bretaña), presentado al Parlamento por el Primer Ministro Brown en julio de 2007, tenía por objeto, entre otras cosas, "limitar los poderes del ejecutivo", "revitalizar la Cámara de los Comunes" y "renovar la rendición de cuentas del Parlamento". La legislación que surgió como resultado de esta iniciativa (la Ley de Reforma Constitucional y Gobernanza de 2010) no estuvo a la altura de esta retórica desafiante. Incluía cambios que afectaban a dos esferas del poder ejecutivo, de los cuales sólo uno estaba expresamente calculado para ampliar las funciones del Parlamento; y parece poco probable que la legislación por sí sola modifique las actitudes políticas que se basan en una práctica de larga data más que en la ley. Sin embargo, el deseo de cambio en la misma dirección de una mayor rendición de cuentas pareció impulsar tanto la ambiciosa reforma constitucional de Francia en 2008 como la reforma del sistema federal alemán en 2006. Estas diversas medidas, que surgen en diferentes culturas políticas y afectan a diferentes mecanismos institucionales, pueden reflejar la necesidad de corregir lo que se ha convertido en una relación cada vez más desequilibrada entre el parlamento y el gobierno: pero no podemos confiar en que quienes ejercen el poder ejecutivo se expongan voluntariamente a la perspectiva de un desafío político más eficaz y transparente.

No hemos examinado la cuestión de si, como sistema de gobierno, es superior o más estable que las formas de presidencialismo. En 1990, en un célebre análisis de "los peligros del presidencialismo", Juan J. Linz llegó a la conclusión de que las democracias parlamentarias han tenido un desempeño histórico superior y que el parlamentarismo es más propicio para la democracia estable; entre las dificultades que plantea el presidencialismo está la mayor rigidez y la existencia de doble legitimidad cuando el ejecutivo y el legislativo se eligen por separado. Las críticas a esta conclusión destacaron las posibilidades de conflicto que pueden existir en los sistemas parlamentarios, la estabilidad variable de los sistemas de partidos políticos, la falta de control legislativo sobre el ejecutivo cuando el gobierno tiene una clara mayoría en el legislativo y la amplia gama de versiones diferentes de presidencialismo y parlamentarismo que existen.

Más recientemente, seJ ha sostenido que no es la naturaleza de las instituciones presidenciales como tal lo que causa la inestabilidad de los sistemas presidenciales, ya que hay muchos otros factores que determinan el funcionamiento de esos sistemas: así pues, la inestabilidad de los regímenes presidenciales se observa con mayor frecuencia en los países en los que, en cualquier caso, la democracia de cualquier tipo sería inestable. Este debate se ha basado a menudo en la experiencia de los países de América Latina y, en menor medida, en la de los nuevos sistemas constitucionales de Europa oriental. En los países con una trayectoria más larga de gobierno democrático, como en Europa occidental, el modelo de parlamentarismo, con todas sus posibles variantes, es más común que el modelo de presidencialismo, a pesar de las presiones del mundo moderno que trabajan en pro de la personalización de la toma de decisiones políticas.