Innovación en la Organización de la Administración Pública en Asia

Este elemento es un complemento de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre la «Innovación en la Organización de la Administración Pública en Asia». Puede interesar también la consulta de «Tipos de Administración Pública«, así como en relación a «Transparencia de la Administración Pública«. Puede interesar también consultar el «Glosario de Administración Pública Americana» y el «Glosario de Política Pública Americana«.

[aioseo_breadcrumbs]

Visualización Jerárquica de Administración Pública

Vida Política > Poder ejecutivo y administración pública
Ciencia > Humanidades > Ciencias sociales > Ciencia administrativa
Vida Política > Marco político > Institución política > Poderes públicos
Vida Política > Marco político > Poder político > Poder discrecional
Asuntos Sociales > Urbanismo y construcción > Urbanismo > Equipamiento colectivo > Edificio público

A continuación se examinará el significado.

¿Cómo se define? Concepto de Administración Pública

Véase la definición de administración pública en el diccionario.

Innovación en la Organización de la Administración Pública en China

La notable experiencia de desarrollo económico de China la distingue de otras economías emergentes como Brasil o México, y la ha visto embarcarse en una senda que parece parecerse a la de desarrolladores tardíos de éxito como Japón o Corea del Sur. Más recientemente, la República Popular China (RPC) ha insistido mucho en la idea del «desarrollo impulsado por la innovación», una estrategia que ha atraído mucha atención en Occidente. A partir de la década de 2000, y especialmente en la de 2010, esta estrategia se reforzó sustancialmente. Se lanzaron varios programas de gran envergadura que impulsaban el desarrollo impulsado por la innovación, enormes inversiones en ciencia y tecnología (S & T) y políticas industriales específicas en sectores existentes y emergentes, como los semiconductores y los vehículos eléctricos. La siguiente declaración del Esbozo de la Estrategia Nacional de Desarrollo Impulsado por la Innovación (Consejo de Estado, informe de 2016) resume el razonamiento general: «El destino de la nación es estar impulsada por la innovación. El soporte central de la fortaleza nacional es la capacidad de innovación tecnológica. La prosperidad nacional es consecuencia de la fortaleza en innovación, y la desgracia nacional es consecuencia de la debilidad en innovación.»

Varios autores definen la innovación como «la implementación de un producto (bien o servicio) o proceso nuevo o significativamente mejorado, un nuevo método de comercialización o un nuevo método organizativo en las prácticas empresariales» (OCDE, informe de 2005). Las políticas de innovación se solapan con la noción de política industrial, que puede dividirse en tres tipos: de toda la economía (por ejemplo, políticas macroeconómicas), multisectoriales (por ejemplo, políticas de infraestructuras y de investigación y desarrollo), y políticas industriales sectoriales (la promoción de sectores específicos). Aunque el tercer tipo suele ser el foco principal de los debates sobre política industrial, los tres tipos están entrelazados y se apoyan mutuamente. Por lo tanto, el término «política industrial» también puede incluir las políticas de innovación, y viceversa. De hecho, gran parte de lo que hoy se denomina política de innovación puede haber ido antes bajo etiquetas como política industrial, política científica, política de investigación o política tecnológica. Se pueden utilizar los términos innovación y política de innovación en un sentido más amplio, es decir, incluyendo la política industrial. En las secciones centradas en la promoción de la industria en sectores específicos, varios autores utilizan «política industrial».

Más concretamente, varios autores analizan cómo se ha reorganizado la organización partido-estado de la administración pública desde la década de 2000 y se preguntan si ello ha creado suficiente influencia para alcanzar estos ambiciosos objetivos. Para evaluar las capacidades de la organización de la administración pública, varios autores examinan dos ideas teóricas cruciales del debate sobre el Estado desarrollista: la necesidad de una organización de la administración pública para lograr la coherencia interna y la capacidad de esa organización de la administración pública tanto para forjar coaliciones entre funcionarios de la administración pública, empresarios y científicos como para disciplinar a las empresas nacionales. Además, varios autores utilizan pruebas procedentes de estudios sobre China acerca de cómo los funcionarios de la administración pública han influido en el desarrollo del país, y varios autores se basan en estudios sobre innovación centrados en China. Varios autores complementan esta información con resultados del trabajo de campo en línea y fuera de línea (antes y durante la pandemia de COVID-19), datos estadísticos nacionales y locales y entrevistas a expertos.

En pocas palabras, el análisis de varios autores sugiere que la organización de la administración pública tiene grandes capacidades para promover la innovación en comparación con otras economías capitalistas emergentes. De hecho, hoy en día la República Popular China supera a todos los demás países de renta media en cuanto a capacidades de innovación. Varios autores examinan este rendimiento analizando, en primer lugar, los intentos a partir de la década de 2000 de reforzar la coherencia interna de la administración pública a nivel horizontal y vertical. En segundo lugar, varios autores evalúan la organización de los esfuerzos de la administración pública para facilitar el intercambio de información con las empresas, así como para promover la colaboración entre la ciencia y la industria, fundamental para la transferencia de tecnología, y para disciplinar a las empresas de modo que vayan más allá de un enfoque estrecho y a corto plazo sobre el crecimiento de la producción. a continuación, varios autores demuestran los puntos fuertes y débiles de la modernización tecnológica en dos industrias críticas, los semiconductores y los vehículos eléctricos.

A primera vista, con sus intentos de lograr la coherencia interna y asociarse con las empresas, la organización china de la administración pública se asemeja a los Estados desarrollistas de Japón o Corea del Sur. Pero también existe una desviación significativa de este modelo. Como verán varios autores más adelante, la organización de la administración pública no es capaz de cumplir plenamente las normas de coherencia interna, coordinación de organismos piloto y desarrollo de vínculos productivos entre el Estado y las empresas, componentes críticos de la modernización tecnológica que se identifican en el debate sobre el Estado desarrollista. No obstante, en los ámbitos examinados pueden identificarse tendencias hacia un modelo de gobernanza relativamente eficaz, que incluye formas de aprendizaje de los funcionarios de la administración pública y capacidades normativas adaptativas.

Con el tiempo, de forma iterativa, la organización de la administración pública ha ido ajustando su compromiso con los agentes no estatales, empleando medidas racionales-instrumentales para canalizar las inversiones hacia áreas potencialmente innovadoras y vinculando la asignación de beneficios fiscales a los resultados de mejora de las empresas. Estas medidas se han superpuesto a formas anteriores, menos eficaces, de gobernar los asuntos económicos y tecnológicos. En otras palabras, la organización «híbrida adaptativa» de la administración pública china ha evolucionado con el tiempo, y probablemente más de lo que muchos observadores occidentales estarían dispuestos a aceptar. Como quizá ningún asunto una más eficazmente a los responsables políticos, a los ejecutivos y al público urbano en China que la necesidad de impulsar a China hacia un futuro de alta tecnología, la coherencia funcionarial de la administración pública es más fuerte que en otros ámbitos políticos, como el médico.

Los puntos fuertes característicos resultantes de la relativa unidad de las élites, como la orientación a largo plazo a nivel nacional, la autonomía, la flexibilidad para cambiar de rumbo (si es necesario), las formas evolutivas de gobernanza basada en el mérito y la capacidad de aprendizaje, junto con los puntos débiles, como los objetivos múltiples y a veces contradictorios de los funcionarios locales de la administración pública, el persistente cortoplacismo y la disciplina defectuosa sobre los negocios, se han amalgamado en un «tipo real» alternativo de organización de la administración pública que, sin embargo, apoya la innovación tecnológica.

Nuestras conclusiones sugieren que la organización china de la administración pública no emula las prescripciones políticas occidentales de «buen gobierno» ni se asemeja a un tipo ideal weberiano de organización de la administración pública. Esto resulta desconcertante, ya que el ascenso de China coincidió precisamente con la promoción de la agenda de la «buena gobernanza», es decir, el llamamiento a la aplicación firme de unos derechos de propiedad privada bien definidos, a la elaboración de políticas transparentes y responsables y, en términos más generales, al Estado de derecho para que los mercados funcionen con eficacia (según el Banco Mundial, informe de 1994). La experiencia china se ha caracterizado más por unos límites difusos entre el Estado y las empresas, y por desviaciones del ideal del Estado de derecho. Los funcionarios de la administración pública actúan a menudo de forma empresarial, buscando fuentes de ingresos adicionales fuera del aparato presupuestario formal, un comportamiento comúnmente respaldado por el Estado.

Parte de la investigación se centra en el periodo comprendido entre los años 2000 y 2022. Es aquí donde varios autores observan el surgimiento y la consolidación de la estrategia de «desarrollo impulsado por la innovación». Esto no quiere decir que no existan incoherencias y variaciones dentro de este periodo, sino más bien que éstas pueden entenderse como parte de, y conectadas a, la misma estrategia de innovación ampliamente definida. De ahí que varios autores se aparten de las interpretaciones que perciben el ascenso de Xi Jinping en 2013 como un criterio de periodización evidente e incuestionable a la hora de estudiar la economía política reciente de China. El refuerzo del papel del Estado central en los sectores estratégicos, que contribuyen a la base tecnológica nacional… es anterior al ascenso de Xi.

Además, varios autores no perciben las reformas a partir de la década de 2000, incluido el periodo posterior a 2013, como una supresión total de la actividad empresarial, en general, o de la función asignativa del mercado. Guiado por el paradigma de la innovación, el Estado ha invertido fuertemente en la creación de industrias completamente nuevas, especialmente en la frontera tecnológica, engendrando así nuevos espacios para la acumulación de capital y nuevas oportunidades de beneficio para las empresas privadas. Además, varios autores observan políticas estatales que incentivan a las empresas a invertir en investigación y desarrollo y en sectores con más probabilidades de generar una mejora tecnológica, como la fabricación de alta tecnología, mientras que desincentivan o incluso penalizan a las empresas de sectores con peores perspectivas de mejora tecnológica. El partido-Estado no promueve un asalto indiscriminado a las empresas, sino que fomenta selectivamente algunas actividades -las vinculadas a los objetivos de innovación- en detrimento de otras.

Así pues, el periodo analizado no representa el final de la era de la reforma, sino más bien una nueva etapa de relaciones Estado-mercado en constante cambio, en la que más Estado no significa necesariamente menos mercado. De hecho, la estrategia de «reforma y apertura» nunca pretendió generar una economía de laissez-faire en primer lugar, y siempre ha estado estrechamente asociada a un esfuerzo consciente por (re)construir el partido-Estado con el fin de dirigir el desarrollo económico. La noción de que la «reforma y apertura» debe verse como un esfuerzo progresivo hacia una economía de libre mercado puede encontrarse en los discursos populares y en la literatura académica. Varios autores, por ejemplo, sostienen que el objetivo de la reforma económica en China y en otras economías en transición es pasar de una economía de planificación centralizada a una economía de mercado moderna. Esto se consigue cuando se reforman por completo todas las dimensiones de la economía, es decir, cuando se logra una «coherencia total».

Perspectivas del debate sobre el Estado desarrollista

A pesar de las considerables heterogeneidades regionales, es un hecho ineludible que la República Popular China ha alcanzado un enorme desarrollo económico. Esta trayectoria se ha caracterizado por la constante implicación del Estado en la economía y los fuertes vínculos entre los funcionarios de la administración pública y las empresas, con una amplia literatura, en una marcada desviación de las absorciones de la corriente económica dominante.

Estas desviaciones nos llevan a atraer a la tradición más heterodoxa del Estado desarrollista con sus reflexiones sobre el papel desempeñado por un actor fundamental en cualquier proceso de desarrollo: la organización estatal de la administración pública. Partiendo de los análisis sobre la industrialización tardía en la segunda mitad del siglo XX, concretamente en Japón, Corea del Sur y Taiwán, y ampliando posteriormente el enfoque para examinar otras trayectorias de desarrollo poco exitosas, esto proporciona una vía fructífera para evaluar el papel de la organización de la administración pública en China. Una característica esencial de los Estados desarrollistas es su organización de la administración pública. Aunque los Estados desarrollistas pueden caracterizarse por otros rasgos significativos, como la prioridad absoluta concedida al crecimiento económico, la aplicación de políticas industriales selectivas, la movilización de fondos para las industrias estratégicas y las políticas que desafían, en lugar de seguir, las ventajas comparativas de un país, los funcionarios de la administración pública desempeñan un papel crucial en la dirección del desarrollo económico en general y de la innovación en particular. Tanto la organización interna de una organización de la administración pública como sus vínculos con las empresas son variables clave para comprender el desarrollo económico y, en última instancia, las capacidades de innovación y el potencial para graduarse a niveles de renta más elevados. A primera vista, la experiencia de China desde la década de 1980 se asemeja a estos anteriores desarrollismos exitosos y frecuentemente autoritarios. Sin embargo, como verán varios autores, existen importantes diferencias.

Un punto de partida para comprender la importancia de las burocracias es la omnipresencia de los fallos del mercado y el reconocimiento de que el mercado es sólo una de las muchas instituciones que constituyen el capitalismo. En el contexto, en particular, de la promoción de la modernización y la innovación tecnológicas, puede exigirse al Estado que asuma un papel activo e impulse la dirección del cambio tecnológico configurando y creando nuevos mercados. Es cierto que los economistas neoclásicos han desarrollado un argumento influyente -vinculado a la agenda de la «buena gobernanza» presentada anteriormente- que cuestiona la idea de «gobernar el mercado». Hace hincapié en el riesgo de «fracasos gubernamentales» siempre que el Estado interfiere en los precios relativos de la economía. A medida que el Estado se entromete en la actividad económica, según el argumento, los problemas relacionados con la captura del Estado y la búsqueda de rentas pasan a primer plano. Los actores bien conectados se convierten en receptores de rentas y empiezan a recibir un trato preferente debido a sus conexiones políticas, independientemente de su eficacia. Además, los gobiernos simplemente no disponen de la información adecuada para decidir qué industria es prometedora para el Ministerio de Ciencia y Tecnología y, por tanto, merecedora de apoyo.

El resultado es, en última instancia, una mala asignación de los recursos y la corrupción. El camino a seguir debe ser el establecimiento y la aplicación de los derechos de propiedad privada, instituciones basadas en normas que regulen las relaciones entre el Estado y las empresas, y una democracia electoral competitiva.

El argumento neoclásico debe tomarse en serio, por supuesto. De hecho, los pensadores clave en el debate sobre el Estado desarrollista han proporcionado respuestas precisas. Para empezar, los problemas de información, por ejemplo, pueden reducirse mediante mecanismos de intercambio de información con las empresas. Sin embargo, dado que las conexiones estrechas con las empresas invitan a la búsqueda de rentas y a la captura del Estado, es necesario que el Ministerio de Comercio Internacional e Industria las controle lo más eficazmente posible mediante una organización coherente de la administración pública capaz de disciplinar a las empresas, una capacidad que sólo puede desarrollarse eficazmente en circunstancias excepcionales.

Coherencia horizontal y vertical de la administración pública

Aunque en principio una organización desarrollista de la administración pública puede promover los objetivos a largo plazo del desarrollo económico y la innovación, no puede suponerse que funcione siempre en consonancia con esos objetivos primordiales. Más bien, los éxitos de las economías del este asiático se basaron en la coherencia funcionarial de la administración pública, caracterizada por la existencia de agencias ministeriales punteras. Las «agencias piloto», como el Ministerio de Comercio Internacional e Industria (MITI) en Japón o el Consejo de Planificación Económica (EPB) en Corea del Sur, adquirieron una importancia particular y se situaron por encima de las burocracias especializadas. funcionario de la administración pública El conflicto entre ministerios se considera perjudicial, y de ahí la necesidad de superar las dificultades de coordinación horizontal entre ministerios para lograr la coherencia interministerial. Para mantener la coherencia funcionarial de la administración pública durante períodos más largos, estos organismos piloto y otros organismos estatales deben contar con funcionarios de la administración pública contratados más en función de la competencia técnica que de las relaciones cliente-patrón o de la ideología política, permitiendo que las políticas sean formuladas por una tecnocracia profesional.

Además, la coherencia funcionarial de la administración pública no se limita a la organización central de la administración pública, sino que también se aplica a la dimensión vertical del Estado . Esto es especialmente importante para las grandes y heterogéneas economías de los países recién llegados, como China (o Brasil e India), donde la aplicación eficaz de las políticas depende del comportamiento de las burocracias de nivel inferior. Cuanto más fragmentadas verticalmente estén las burocracias, mayores serán las posibilidades de fracaso en la aplicación.

En el caso de China, el estudio de las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales ha atraído mucha atención académica, destacando tanto los efectos positivos del margen de maniobra del que gozan los gobiernos subnacionales en lo que respecta a la gobernanza económica como los efectos negativos, como el incumplimiento de las directrices centrales, que obstaculizan la aplicación de las políticas. El centro utiliza dos herramientas principales para garantizar la coherencia vertical: un sistema de descentralización fiscal y el llamado sistema de evaluación de cuadros. El primero proporciona los incentivos fiscales para que los funcionarios locales se comporten de acuerdo con los objetivos fijados por el centro, y el segundo permite al gobierno central supervisar a los funcionarios locales de la administración pública y recompensarlos o castigarlos en función de sus logros.

Como verán varios autores, los problemas surgen cuando hay un desajuste fiscal entre ingresos y gastos a nivel local, cuando el sistema de evaluación de cuadros no llega eficazmente a los niveles inferiores o cuando el centro fija objetivos contradictorios para los funcionarios locales de la administración pública. Como era de esperar, los estudiosos que perciben a China como un Estado desarrollista más suelen hacer hincapié en la eficacia de estas herramientas, mientras que los más escépticos destacan los problemas encontrados en la dimensión vertical de la coherencia funcionarial de la administración pública.

Para evaluar la coherencia funcionarial de la administración pública, varios autores analizan en primer lugar una dimensión horizontal, a saber, si se ha desarrollado algo parecido a una agencia piloto nacional y en qué medida. En segundo lugar, en la dimensión vertical, varios autores analizan si los sistemas de descentralización fiscal y de evaluación de cuadros hacen que los funcionarios locales de la administración pública trabajen en tándem con los objetivos centrales.

Coaliciones y disciplina

Los Estados desarrollistas siempre se han caracterizado por mantener fuertes vínculos, o coaliciones, con el sector empresarial. Cada parte utiliza a la otra en una relación mutuamente beneficiosa para lograr los objetivos de desarrollo y la viabilidad de las empresas. En el contexto de los ambiciosos esfuerzos innovadores, en particular, es importante proporcionar información que retroalimente el proceso de elaboración de políticas industriales y de innovación para hacer frente a los problemas de información antes mencionados. Además, los científicos y las organizaciones de investigación deben integrarse para promover la colaboración entre la ciencia y la industria y la transferencia de tecnología.

Tanto los funcionarios de la administración pública como los empresarios pueden desarrollar un interés común en colaborar. Ha surgido una valiosa bibliografía centrada específicamente en las redes funcionales entre las empresas y los funcionarios de la administración pública, en la que se argumenta que los vínculos entre el Estado y las empresas y los órganos consultivos son fundamentales, especialmente para abordar las necesidades técnicas y de información que se vuelven muy específicas a medida que la economía se diversifica.

Sin embargo, no cabe duda de que estas relaciones también pueden ser perturbadoras y estar plagadas de conflictos entre el Estado y los grupos empresariales, que no acatan necesariamente las directrices estatales. Por lo tanto, un requisito previo importante para el éxito de los modelos de vínculos entre el Estado y las empresas se llama «disciplina». Un estudio de 1989 sobre Corea del Sur concluye que, en el contexto de las políticas industriales o de innovación que distribuyen fondos importantes a las empresas, la organización de la administración pública debía garantizar que éstas utilizaran dichos fondos de forma productiva y de acuerdo con las prioridades primordiales establecidas por el Estado. Como explica, el apoyo reiterado del gobierno» a las empresas se «intercambiaba, de facto, por buenos resultados». En particular, la asignación de recursos estaba vinculada a los resultados de las exportaciones, un objetivo fácil de medir y controlar y difícil de manipular para las empresas.

Más recientemente, los estudiosos han utilizado el concepto de disciplina para comprender los éxitos de antiguos países de renta media como Israel en la promoción de sectores de alta tecnología y la comercialización de la investigación y el desarrollo. Aquí, la organización de la administración pública exigía que los receptores de fondos estatales para investigación y desarrollo produjeran localmente (es decir, no debían externalizar su producción) y se abstuvieran de vender la propiedad intelectual resultante a extranjeros. El ejemplo de Israel ilustra que la promoción de las exportaciones no es la única estrategia disciplinaria viable para los países en desarrollo. De hecho, la promoción de las exportaciones también puede hacerse de forma ineficaz, como descubrió Pakistán en los años sesenta (en aquella época, el país subvencionaba las exportaciones de baja calidad). La clave está en contar con una organización coherente de la administración pública capaz de disciplinar a las empresas de acuerdo con los objetivos de innovación.

La capacidad de la organización de la administración pública para recompensar a los buenos resultados y castigar a los malos fue lo que distinguió a Corea del Sur de los desarrolladores tardíos con menos éxito. Sin embargo, esta misma capacidad no sólo depende de la coherencia funcionarial de la administración pública, sino fundamentalmente de la distribución del poder entre el Estado y las empresas. En Corea del Sur, el éxito del disciplinamiento a partir de la década de 1960 se basó en la debilidad relativa tanto de las clases dirigentes tradicionales como de los empresarios privados. Esto disminuyó el conflicto de clases y permitió al Estado llenar un vacío político, creando así la unidad de las élites. Al igual que las agencias de reclutamiento y pilotaje profesional son fundamentales para una organización coherente de la administración pública, el poder del Estado sobre las empresas es esencial para que funcione la disciplina. Por el contrario, durante los procesos de recuperación del siglo XX en Brasil y Turquía, los funcionarios de la administración pública temían a menudo controlar y castigar a las empresas por miedo a alienar a sus partidarios.

La existencia o inexistencia de esta particular distribución de poder entre el Estado y las empresas, que permite al primero disciplinar a las segundas, no es el resultado de ningún conjunto especial de políticas inteligentes promulgadas por los responsables políticos, sino más bien el resultado de circunstancias históricas distintas. Algunos autores, por ejemplo, hicieron hincapié en los diferentes tipos de legados coloniales: mientras que el colonialismo japonés legó burocracias relativamente coherentes en Corea del Sur y Taiwán, el colonialismo británico dejó en África Occidental burocracias débiles y Estados fragmentados, cuyo Ministerio de Ciencia y Tecnología acabó dominado por las relaciones patrimoniales. Otra variable clave es la existencia, o no, de «vulnerabilidades sistémicas» relacionadas con la competencia y los conflictos geopolíticos, y el mecanismo resultante de «colaborar para sobrevivir». La preocupación por la seguridad nacional y el temor a las amenazas externas han llevado a menudo a las élites nacionales a asumir riesgos adicionales para consolidar el control sobre la sociedad y organizar los recursos de forma más eficaz, dando prioridad a un fuerte crecimiento económico para alcanzar a las potencias establecidas. En la China de la era de la reforma, las preocupaciones por la seguridad nacional siempre han estado enredadas con la promoción del desarrollo tecnológico, y se han intensificado a partir de la década de 2000. Esto contrasta fuertemente con el entorno geopolítico mucho menos tumultuoso al que se enfrentaron los países latinoamericanos del Ministerio de Ciencia y Tecnología en el mismo periodo.

Por tanto, esta plataforma digital analiza, en primer lugar, si la organización de la administración pública ha sido capaz de forjar coaliciones con las empresas y promover la colaboración entre ciencia e industria, y en qué medida, y, en segundo lugar, si es capaz de disciplinar a las empresas.

Sin embargo, además de las diferencias de tamaño y la heterogeneidad socioeconómica interna, hay una complicación importante que convierte a China en un caso potencialmente desviado: el papel del capital extranjero. La (re)emergencia de China tiene lugar en una era diferente, caracterizada por el creciente dominio de las empresas multinacionales (EMN). De hecho, las empresas extranjeras han sido especialmente fuertes en la fabricación de alta tecnología, en marcado contraste con las anteriores economías de Asia Oriental. Aunque esto ha proporcionado a las empresas chinas múltiples «puntos de entrada» para adquirir tecnología internacional, también ha creado una realidad fundamentalmente diferente a los anteriores éxitos de modernización de Asia Oriental. Como en el caso de la experiencia brasileña, disciplinar el capital transnacional es más difícil que disciplinar el capital nacional. Un estudio de 2018 revela cómo las diferentes burocracias locales de China compiten entre sí y muestra que los departamentos locales de comercio internacional, en particular, son más propensos a forjar coaliciones con el capital extranjero. Como resultado, la promoción de tecnologías autóctonas, priorizada por el Estado central, se enfrenta a la resistencia de los intereses que emanan de estas coaliciones de burocracias locales y capital extranjero, y la disciplina se hace más difícil de conseguir. Al analizar la disciplina sobre los negocios, varios autores incorporan esta realidad.

En relación con estas cuestiones, algunas partes de esta plataforma en línea tienen ciertas limitaciones. Las limitaciones de espacio nos impiden tratar temas importantes con más detalle. Esto se aplica, en primer lugar, al papel de los factores externos y las influencias transnacionales, incluido el modo en que el temor a las amenazas externas motivó a las élites nacionales chinas a consolidar su poder sobre la sociedad. La inversión extranjera directa (IED), y su ambiguo papel para el desarrollo económico, también se toca sólo brevemente (pero véase la bibliografía sobre México y China; y la relación entre la inversión extranjera directa y los efectos indirectos de la tecnología). En segundo lugar, el enfoque un tanto elitista de varios autores sobre el Estado y las empresas no tiene en cuenta el papel de otros actores sociales, especialmente los movimientos sociales y los trabajadores. En Corea del Sur y Taiwán, por ejemplo, los campesinos y los trabajadores fueron controlados eficazmente como fuerzas políticas durante los procesos de convergencia. En la China de la era de la reforma, los sindicatos independientes nunca florecieron. En tercer lugar, varios autores tuvieron que renunciar a profundizar en otros temas, como las finanzas y el sistema bancario, la informalidad, la agricultura, la formación de capacidades y el sistema educativo, en favor de un análisis más específico de la organización de la administración pública y la innovación.

En el contenido sobre la organización china de la administración pública y el desarrollo impulsado por la innovación, este texto, tras resumir los legados de las décadas de 1980 y 1990, varios autores consideran que, a pesar del éxito en el crecimiento económico, China adolecía de la falta de una agencia piloto indiscutible, problemas en la aplicación de las políticas, capacidades de supervisión limitadas y empresas desvinculadas del sistema nacional de ciencia y tecnología. Como resultado, a principios de la década de 2000, surgió gradualmente un consenso en el seno de los altos dirigentes chinos en torno a un nuevo paradigma de innovación y se desarrollaron una serie de planes de innovación, reformas de la organización de la administración pública y nuevas políticas con objetivos ambiciosos.

El desarrollo impulsado por la innovación en China

Para evaluar mejor los intentos de la organización de la administración pública de apoyar el desarrollo impulsado por la innovación a partir de la década de 2000, varios autores presentan primero los legados clave de la época de reformas de los años ochenta y noventa.

«Crecimiento por cualquier medio»: Legados de la reforma, 1978-2000

Desde finales de la década de 1970, el alejamiento de China de la planificación maoísta hacia una economía más orientada al mercado fue un proceso de modernización gradual pero impulsado por la crisis. La pujanza económica de los Estados desarrollistas vecinos de Asia Oriental sometió a China a una presión competitiva y le infundió el temor a quedarse rezagada respecto a sus antiguos Estados vasallos. La región también sirvió de modelo para el desarrollo económico. En el plano interno, ante las secuelas de la Revolución Cultural y los decepcionantes resultados económicos del final del maoísmo, importantes facciones de la organización de la administración pública aceptaron cada vez más cualquier política que impulsara la producción nacional.

La estrategia de «reforma y apertura» adoptada desde finales de la década de 1970 permitió un mayor margen de maniobra al mercado como mecanismo de asignación y al capital extranjero en la economía. Sin embargo, nunca se llegó a un acuerdo total sobre el alcance y el ritmo reales de esta estrategia, lo que dio lugar a un proceso político de «ensayo y error». Con el tiempo, la organización de la administración pública demostró ser capaz de adaptarse a las nuevas realidades, lo que permitió experimentar con éxito con los mercados y el empresariado local. Al mismo tiempo, la organización central de la administración pública fue capaz de aprender de estos experimentos y poner en marcha innovaciones institucionales y organizativas locales que fomentaron el crecimiento del PIB a nivel nacional. Además, el ascenso de China se vio favorecido por un contexto geopolítico y económico mundial cambiante, especialmente el acercamiento chino-estadounidense. La integración selectiva en la economía mundial tuvo un enorme impacto en la transformación del país. En este contexto, China se encontraba en una posición de partida favorable, con ciertas infraestructuras de producción establecidas y, dado su bajísimo nivel de renta de la época, una mano de obra relativamente cualificada con una educación general básica.

En retrospectiva, esta transformación gradual resultó ser un éxito, sobre todo si se compara con la trayectoria de «terapia de choque» que había seguido Rusia: el PIB per cápita del país en 1989 no se superaría hasta 2007. Los datos del Banco Mundial comparan la tasa de crecimiento del PIB de China con la de los países de renta baja y media, y muestran que su tasa media de crecimiento fue claramente superior a la de los países comparables desde principios de la década de 1980 hasta 2020.

La comparación con determinados países de renta media confirma esta tendencia. Como muestra la figura 2, el PIB per cápita aumentó rápidamente a partir de los años noventa, superando al de países como Indonesia a finales de los noventa. Desde la década de 2000, China ha acortado rápidamente distancias con otros países de renta media y en la segunda mitad de la década de 2010 superó a Brasil y México, que a principios de la década de 1980 estaban muy por delante de China. Tras unos resultados económicos relativamente buenos en la posguerra, muchos países latinoamericanos se estancaron en una larga fase de crecimiento lento, en contraste con los resultados de China.

Por supuesto, aunque este desarrollo es impresionante, China sigue estando por detrás de los países de renta alta. Con un PIB per cápita de 11.188,30 dólares en 2021, la cifra de China es aproximadamente sólo el 18% de la de Estados Unidos (61.280,39 dólares) y el 34% de la de Corea del Sur (32.644,67 dólares).

Para sorpresa de los observadores occidentales, el proceso de reforma no revisó el sistema político de la República Popular China en su conjunto. Más bien, el modelo experimentalista de «cruzar el río buscando piedras a tientas» allanó el camino para una reestructuración del partido-Estado en aras de un desarrollo sin concesiones de las fuerzas productivas y de un vigoroso proceso de acumulación de capital. En resumen, a partir de la década de 1980, la organización de la administración pública estuvo fuertemente orientada hacia el «crecimiento por cualquier medio» e implementó numerosas reformas administrativas, especialmente en la década de 1990, para garantizar que las instituciones estatales apoyaran la reforma orientada al mercado.

Sorprendentemente, si se compara con las luchas por el poder político, a menudo violentas, de otras economías emergentes, la élite del partido-Estado se mantuvo como un grupo relativamente coherente durante todo el periodo de reformas, a pesar de las facciones rivales y de las graves crisis. Dado que gran parte de la nueva élite gobernante bajo Deng Xiaoping reconoció la necesidad de alejarse de las políticas maoístas, también fue posible crear una ideología política relativamente homogénea entre los responsables de la toma de decisiones con un fuerte énfasis en el desarrollo económico. Esta relativa homogeneidad se basaba en la creación de una clase tecnocrática formada por antiguos maoístas, funcionarios de la administración pública e intelectuales, expresada como la necesidad de ser «rojo» y «experto». Sin embargo, el partido nunca fue un monolito. Existían facciones dentro del Partido Comunista Chino (PCCh) y a veces estallaban feroces batallas entre ellas. Sin embargo, todas estaban orientadas hacia el desarrollo nacional, como demuestra el discurso intelectual: Las corrientes discursivas críticas con el gobierno representan diferentes concepciones radicalizadas de la ideología oficial. Así, son mucho más nacionalistas o tienen una fe mucho más fuerte en el mercado. Sobre las batallas intelectuales entre los enfoques gradualista y de terapia de choque de la reforma, véase Weber (2021).

Sin embargo, como verán varios autores, a pesar de los intentos de reforzar la coherencia horizontal y vertical, el país distaba mucho de ser un Estado desarrollista en este periodo. Como era de esperar, dado el estado de desarrollo económico de China antes de la década de 2000, la organización de la administración pública se enfrentó a múltiples complicaciones. Los funcionarios locales de la administración pública a menudo no acataban las directrices centrales, lo que obstaculizaba la aplicación de las políticas, y el cortoplacismo de las empresas y de los funcionarios locales de la administración pública socavaba los intentos de perseguir objetivos a más largo plazo.

Lejos de un Estado desarrollista: La organización central de la administración pública

A partir de la década de 1980, se aplicaron una serie de medidas para construir una organización desarrollista de la administración pública. varios autores se centran aquí en dos áreas: la creación de agencias gubernamentales funcionales a nivel horizontal y los intentos de mejorar el control de los funcionarios de la administración pública para que trabajaran en consonancia con los objetivos fijados por el centro. Esto incluyó el establecimiento de objetivos específicos relacionados con el crecimiento económico como principal criterio de evaluación de los cuadros (aquí se utiliza cuadro para referirse a cualquier funcionario dirigente del gobierno, la administración, el poder judicial, el partido, las empresas públicas, las unidades de servicio y el ejército) y la creación de una función pública nacional.

El sistema de gobierno central, heredado de la época maoísta, fue reestructurado para adaptar la organización de la administración pública a las condiciones del mercado e integrar una elaboración de políticas más «especializada». Hubo orígenes prerreformistas de elaboración de políticas «especializadas» personificados por cuadros superiores, como Chen Yun, que fueron prototipo de las futuras generaciones de dirigentes chinos que han ascendido a puestos de poder gracias a su dominio de ámbitos concretos de la actividad funcionarial de la administración pública.

Aunque la reforma continua es una característica omnipresente del desarrollo de China, la reestructuración ministerial a gran escala comenzó bastante tarde, en la década de 1990. Ministerio de Ciencia y Tecnología en particular, el número de ministerios centrales se redujo de cuarenta a veintinueve en 1998. En particular, las autoridades sucesoras de los ministerios sectoriales industriales se vieron afectadas. Los ministerios de la Industria del Carbón, de Construcción de Maquinaria y de la Industria Química, por ejemplo, fueron incorporados a la Comisión Estatal de Economía y Comercio (SETC). Además, todo el sector público fue objeto de una reforma administrativa que provocó importantes reducciones de personal.

En general, la reestructuración no pudo resolver el conflicto funcionarial de la administración pública entre los ministerios y el personal ministerial sobre la autoridad jurisdiccional. En lo que respecta a los ámbitos que nos ocupan, a principios de siglo los dos principales organismos de nivel ministerial encargados de organizar el desarrollo económico eran la Comisión Estatal de Desarrollo y Planificación (SDPC) y la Comisión Estatal de Economía y Comercio. Aunque la Comisión Estatal de Desarrollo y Planificación tenía una orientación tecnocrática y desempeñaba funciones de coordinación y regulación nacional, no llegaba a ser la agencia piloto idealizada que los responsables políticos ya imaginaban basándose en el Ministerio de Comercio Internacional e Industria de Japón o el EPB de Corea del Sur. Se enfrentaba a presiones tanto de las políticas subnacionales como de otros ministerios de nivel central y a una falta crónica de personal, lo que en la práctica significaba que la Comisión Estatal de Desarrollo y Planificación tenía que depender de la mano de obra y de los informes políticos de otros ministerios y gobiernos locales. La aguda competencia funcionarial de la administración pública y el desplazamiento de competencias dieron lugar a una elaboración fragmentada de las políticas.

Aunque las reformas ministeriales permitieron al gobierno regular mejor la expansión del mercado que las de otras economías emergentes, los límites de la organización de la administración pública eran evidentes si se comparaban con los de Estados desarrollistas de éxito, incluso en los sistemas de ciencia y tecnología y de educación. Aunque algunos programas para subsanar las deficiencias en investigación y desarrollo ya habían comenzado en la década de 1980 -como el «programa 863» en 1986-, el sistema de ciencia y tecnología adolecía de fragmentación y escasa coordinación. Muchas políticas estaban desarticuladas, como lo demuestra la promoción de programas de investigación y desarrollo por parte de diferentes ministerios que seguían sus propias y estrechas agendas y el solapamiento de la financiación de proyectos similares procedentes de diferentes agencias. Además, hubo que esperar hasta 1998 para que la Comisión Estatal de Ciencia y Tecnología se convirtiera en una organización más poderosa: el Ministerio de Ciencia y Tecnología (MOST). En este periodo, el Estado central también retiró sus promesas de financiación a varios institutos gubernamentales de investigación (GRI), que se vieron obligados a buscar fuentes alternativas de ingresos en el mercado.

En cuanto a los intentos de mejorar la supervisión de los funcionarios de la administración pública, una Conferencia Nacional de Trabajo del Partido Comunista Chino celebrada en 1983 desarrolló objetivos específicos para la evaluación del rendimiento de los cuadros del Estado y del partido, con el fin de sustituir el enfoque en las actitudes políticas y el estilo de trabajo que había sido dominante durante la Revolución Cultural. También se dio importancia a las recompensas y sanciones materiales y se introdujeron indicadores de rendimiento. Sin embargo, hasta 1988 no se publicaron directrices específicas para la evaluación anual de los cuadros locales. De suma importancia para los cuadros locales fue el énfasis en los objetivos de producción industrial y la introducción de primas económicas por buen rendimiento. En muchos casos, estas primas eran superiores a los salarios fijos básicos. Además, para fomentar la competencia entre las distintas localidades, los cuadros eran evaluados en relación con los demás, y se podían imponer deducciones financieras por malas evaluaciones.

En última instancia, este sistema de evaluación de cuadros creó un vínculo institucional entre los ingresos personales de los funcionarios locales de la administración pública y el rendimiento industrial, estimulando el crecimiento de las empresas locales. Cabe destacar que el sistema de evaluación de cuadros fue gestionado por el Partido Comunista Chino y su Departamento de Organización. La promoción de los cuadros locales de éxito se convirtió en una práctica habitual en la década de 1990. El control del Estado y del sector público de la economía por parte del partido se manifiesta normalmente a través de la creación de células del partido, el nombramiento de líderes organizativos por parte del Departamento de Organización y el control de esos líderes mediante evaluaciones de rendimiento.

Además, en 1993 se adoptó el Reglamento Provisional de Funcionarios Públicos. En él se estipulaba que el personal del sector público debía seleccionarse mediante oposiciones abiertas. Se esperaba que esto no sólo aumentara la calidad de la función pública en general, sino que también la protegiera de la influencia de conexiones personales e intereses particularistas.

En resumen, las reformas orientaron la organización de la administración pública hacia objetivos económicos. Sin embargo, también surgieron problemas en el funcionamiento de la organización de la administración pública. En primer lugar, la incoherencia funcionarial de la administración pública persistía en los organismos nacionales que se centraban en la elaboración de la política económica y en la ciencia y la tecnología. En segundo lugar, aunque hubo algunos intentos exitosos de mejorar el control de los funcionarios de la administración pública, el sistema seguía estando muy lejos de una organización eficaz de la administración pública. En particular, como verán varios autores, el sistema incentivaba a los cuadros locales a centrarse en los aumentos cuantitativos de la producción, sin prestar la debida atención a cuestiones cualitativas más amplias como el bienestar social o la modernización tecnológica.

Falta de coherencia vertical funcionarial de la administración pública

Bajo Deng Xiaoping, se incrementó sustancialmente el margen de maniobra de los gobiernos locales para aplicar las políticas centrales o iniciar las suyas propias. La aplicación local eficaz pasó a depender de la flexibilidad de los funcionarios locales a la hora de tener en cuenta las condiciones locales al llevar a cabo las políticas centrales. Esto ha permitido la experimentación política por parte de los funcionarios locales de la administración pública, anunciada como un factor clave para explicar el éxito de China durante todo el periodo de reformas. Así pues, aunque la República Popular China siguió estando políticamente centralizada, favoreció una fuerte descentralización administrativa y fiscal.

Este sistema incentivó a los gobiernos locales a encontrar fuentes alternativas de ingresos para cumplir con sus nuevas responsabilidades de gasto. Para aumentar los ingresos, promovieron las industrias, en particular las empresas de los municipios y las aldeas, que sirvieron de catalizador para que la economía «creciera fuera del plan». Evidentemente, esto complació a las autoridades centrales, ya que fomentó el crecimiento y el empleo. Sin embargo, la misma autonomía local también condujo a la connivencia entre funcionarios y empresas colectivas, híbridas y privadas, lo que dio lugar a la infradeclaración fiscal y a la evasión de impuestos. Como resultado, los ingresos presupuestarios totales como proporción del PIB cayeron, y la parte de los ingresos presupuestarios del gobierno central frente a los gobiernos locales disminuyó con el tiempo.

Así, en 1994, el gobierno central impulsó una reforma estructural del sistema fiscal. La parte de los ingresos del centro aumentó como consecuencia de ello, al igual que la parte de los ingresos presupuestarios totales en el PIB. Con una mayor capacidad fiscal, el gobierno central dispuso de más recursos para promover la inversión en políticas industriales y de innovación, características importantes del periodo posterior.

Aunque la reforma fiscal de 1994 fomentó la recentralización de los ingresos fiscales, la tendencia a la descentralización de las responsabilidades de gasto no cambió significativamente. Esto dio lugar a un desajuste fiscal: los recursos fiscales estaban muy centralizados, las tareas administrativas y los gastos relacionados estaban muy descentralizados, y no existían instituciones formales que garantizaran que cada gobierno local dispusiera de recursos suficientes para cumplir las tareas que tenía asignadas.

La reforma fiscal incentivó aún más a los gobiernos locales a impulsar el crecimiento. Privados de recursos y enfrentados a mayores responsabilidades fiscales, los funcionarios de la administración pública empezaron a recurrir a una serie de mecanismos de financiación y desarrollo, cuya esencia era la conversión de suelo rural en urbano. Además, empezaron a transferir las tierras recién adquiridas a los llamados vehículos financieros de la administración local (VFGL), que las utilizaban como garantía para préstamos bancarios. Como resultado, la atención se desplazó hacia el desarrollo de infraestructuras urbanas, el establecimiento de parques industriales y zonas de desarrollo.

Además, los estados locales, especialmente en las regiones costeras, atrajeron activamente el capital extranjero, ya que era una forma rápida de impulsar el crecimiento económico. Dado que el gobierno central se centraba principalmente en el crecimiento del PIB, esto volvió a complacer a las autoridades, a pesar de los inconvenientes asociados, como la dependencia de la tecnología extranjera.

En resumen, pues, el margen de maniobra local era un arma de doble filo: por un lado, permitía a las localidades idear nuevas estrategias para el crecimiento del PIB, y cierta desviación de las políticas centrales era en realidad deseada por el centro, ya que permitía la experimentación; por otro, los funcionarios locales se dejaban llevar por una búsqueda a corto plazo de ingresos fiscales, lo que conducía a un incumplimiento sistemático y a una aplicación selectiva, especialmente cuando los objetivos centrales no prometían rápidos retornos fiscales a las arcas locales. Además, los mandatos típicamente breves de los cuadros locales dirigentes fomentaban un horizonte temporal corto. Estos problemas socavaron la coherencia general de la organización de la administración pública china. Si el centro quería ampliar sus objetivos y apartarse de su estrecho enfoque en el crecimiento del PIB, sería necesario renovar las relaciones entre el gobierno central y los locales.

El surgimiento de coaliciones entre el Estado y las empresas y sus límites

Las élites chinas del partido-Estado ocupaban una posición dominante desde hacía mucho tiempo. En las décadas de 1940 y 1950, el Estado erradicó una poderosa clase terrateniente y una burguesía entonces incipiente. A medida que despegaba el proceso de acumulación de capital posterior a 1978, y con la autorización gradual y posterior fomento de la propiedad privada, surgió un grupo cada vez más poderoso de empresarios. El empresariado chino adopta formas muy diversas, desde las formalmente privadas hasta las híbridas y modernizadas empresas estatales que cotizan en bolsa y que se comportan, en muchos aspectos, como empresas privadas, pero generalmente con un mejor acceso al apoyo gubernamental.

Sin embargo, en lugar de desafiar la supremacía del partido-Estado, surgieron vínculos mutuamente beneficiosos entre el Estado y las empresas, especialmente a nivel local. Esto sentó las bases para la promoción del intercambio de información con las empresas y, más tarde, para los intentos de empujar a las empresas hacia el cumplimiento de los objetivos de la innovación.

Las interacciones entre el Estado y las empresas en la época de las reformas, a menudo informales, apoyaron una serie de reformas que fueron dando legitimidad al sector privado. Los funcionarios locales se beneficiaron de una mayor producción industrial y, por tanto, de los ingresos fiscales, y las empresas se beneficiaron de un mejor acceso a la tierra, a los préstamos bancarios y a los insumos de producción. Esta interdependencia apuntaló la rápida acumulación de capital, con un control político último mantenido por los niveles superiores del partido-Estado.

Surgió una multiplicidad de coaliciones a nivel local. Varios autores, por ejemplo, emplean la expresión «Estados desarrollistas locales», en los que los dirigentes del partido estaban al timón de la economía local. Coordinaban las empresas de su territorio como si dirigieran una corporación empresarial diversificada. Aquí, los funcionarios de la administración pública del Ministerio de Ciencia y Tecnología intervenían creando un entorno propicio al crecimiento, pero no atraían negocios con ánimo de lucro. En cambio, los funcionarios locales de la administración pública también desempeñaron funciones empresariales: los cuadros empezaron a invertir directamente y a establecer sus propias empresas, convirtiéndose en «cuadros empresarios».

El papel empresarial de los cuadros locales también se extendió al sistema de ciencia y tecnología. Se pusieron en contacto con los GRI, que en aquella época buscaban alianzas con las empresas para aumentar sus ingresos. Desesperados por conseguir financiación y salidas para los resultados de sus investigaciones, los GRI y las universidades crearon sus propias empresas derivadas y animaron a los científicos a abandonar sus puestos de investigación y a atraer actividades comerciales. Junto con la construcción de zonas de desarrollo y parques científicos para facilitar la transferencia de tecnología, esto formó el núcleo de numerosos sistemas regionales de innovación.

Aunque las coaliciones locales estimularon la inversión en nuevas empresas y en sectores completamente nuevos, también fomentaron el proteccionismo local, la duplicación descoordinada de las inversiones, el apoyo a empresas a menudo ineficaces y la corrupción generalizada. En particular, aunque algunas empresas derivadas de éxito, como Legend/Lenovo, marcaron una tendencia hacia la comercialización de la investigación y las empresas innovadoras, el grueso de las empresas carecía de capacidades tecnológicas avanzadas. Buscando principalmente rendimientos a corto plazo, las empresas del Ministerio de Ciencia y Tecnología no estaban dispuestas a hacer frente a las incertidumbres de la inversión en investigación y desarrollo y, por lo tanto, no estaban motivadas ni eran capaces de comercializar la tecnología de los productos de investigación y desarrollo de las GRI.

Además, vinculadas a la apertura del país a la inversión extranjera directa, las multinacionales habían adquirido, a principios de la década de 2000, un gran protagonismo, especialmente en los sectores de alta tecnología. Esto contrastaba fuertemente con las experiencias de los estados desarrollistas del este asiático, donde la presencia de capital extranjero era insignificante. Los estados locales fueron decisivos a la hora de ofrecer ventajas a las multinacionales, como exenciones fiscales y un acceso más fácil al suelo en las zonas de desarrollo. La atracción de inversiones extranjeras directas por parte de China, aunque fundamental para la creación de empleo y el crecimiento de la producción, produjo resultados decepcionantes en términos de efectos indirectos tecnológicos.

Hacia un desarrollo impulsado por la innovación: De la década de 2000 a la de 2020

A principios y mediados de la década de 2000, la élite dirigente nacional china había reconocido en gran medida la necesidad de promover más intensamente la innovación y de ir más allá de un enfoque limitado al crecimiento del PIB. Poco a poco, empezó a formarse un consenso sobre el hecho de que las empresas estaban estancadas en segmentos de bajo valor añadido y atenazadas por un débil dinamismo tecnológico. Al mismo tiempo, las empresas nacionales tenían escasas capacidades de investigación y desarrollo, lo que mermaba su capacidad para absorber tecnología extranjera, mientras que las empresas con inversión extranjera Ministerio de Ciencia y Tecnología realizaban su investigación y desarrollo principal en casa. Esto impulsó a la élite dirigente a cambiar de estrategia. En consecuencia, se desarrollaron una serie de grandes planes de innovación con objetivos ambiciosos y se intentó reformar los segmentos de la organización de la administración pública orientados a la innovación.

A finales de la década de 1990, el gobierno ya había empezado a aumentar la financiación de los GRI y a reforzar programas de ciencia y tecnología anteriormente dispersos. Paralelamente, se había iniciado una expansión de la educación, sobre todo terciaria. En retrospectiva, estas actividades fueron precursoras de una nueva estrategia de desarrollo tecnológico en la que el Estado central desempeñaría un papel destacado. A partir de la década de 2000, y especialmente en la de 2010, esta estrategia se intensificó, convirtiéndose la «innovación autóctona» en una palabra de moda y produciéndose un cambio de paradigma de la adquisición externa a la creación interna de conocimientos. El Consejo de Estado lanzó varios programas de gran envergadura que impulsaban el «desarrollo impulsado por la innovación». Entre ellos, cabe destacar el amplio «Programa Nacional a Medio y Largo Plazo para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología (2006-2020)» (en adelante, MLP 2006), lanzado en 2006, el programa «Industrias Estratégicas Emergentes» (2010), el programa «Hecho en China 2025» (2015), el «Esbozo de la Estrategia Nacional de Desarrollo Impulsado por la Innovación» (2016) y las Normas de China 2035 (2020).

Se complementaron con políticas industriales sectoriales, como las que promovían las industrias de semiconductores y vehículos eléctricos. Entre las múltiples políticas diseñadas para fomentar la capacidad de innovación, fueron clave las siguientes: el uso de la contratación pública, favoreciendo en la medida de lo posible a las empresas y tecnologías nacionales; los subsidios; las deducciones fiscales por gastos en investigación y desarrollo; y el impulso a las normas técnicas propias de China en diversas industrias. La financiación debía proceder de la mayor capacidad presupuestaria del gobierno, tras la mencionada reforma fiscal, de las inversiones de las empresas controladas por el Estado, del apalancamiento del sistema bancario (a menudo por parte de los gobiernos locales) y de toda una serie de «fondos de orientación industrial» de nueva creación y de «empresas estatales de inversión y operaciones de capital», que en teoría deberían funcionar como el capital riesgo.

Estos programas pueden entenderse como parte de una estrategia relativamente coherente basada en objetivos a largo plazo relacionados con la innovación y la promoción de industrias de alta tecnología, la creación de industrias totalmente nuevas (por ejemplo, vehículos eléctricos) y el empleo de nuevas tecnologías para mejorar las existentes (por ejemplo, semiconductores). El fundamento general de esta estrategia es la comprensión de que sin una fuerte capacidad tecnológica, China no se convertirá en una economía desarrollada y de altos ingresos.

Al mismo tiempo, la élite dirigente admitió que varios problemas podrían frustrar estas ambiciones. Para empezar, la organización de la administración pública no contaba con una agencia piloto indiscutible capaz de coordinar eficazmente las políticas de innovación de China. La fase de «crecimiento por cualquier medio» legó una serie de políticas fragmentadas en este campo, ejemplificadas por programas de investigación y desarrollo promovidos por diferentes ministerios, cada uno siguiendo su propia y estrecha agenda. La Academia China de las Ciencias (CAS) es un ejemplo ilustrativo. La Academia China de las Ciencias contaba con más de 100 institutos, muchos de ellos multifuncionales, lo que daba lugar a redundancias y solapamiento de funciones. Además, muchos tenían escasa capacidad de comercialización.

Sin embargo, los problemas de coordinación y coherencia no se limitaban al nivel central. Los efectos perjudiciales del proceso de descentralización se hicieron más evidentes, especialmente en la aplicación de las políticas industriales y de innovación. La autonomía de los gobiernos locales, unida al desajuste fiscal descrito anteriormente y a la aparición de cada vez más objetivos para la evaluación de los funcionarios locales, provocó fallos en la aplicación de las políticas en industrias tradicionales como la siderúrgica y la automovilística. En este último caso, las burocracias locales solían proteger a las empresas locales, lo que provocaba una importante fragmentación del mercado nacional y la existencia de empresas relativamente pequeñas incapaces de aprovechar plenamente las economías de escala del sector. Además, los gobiernos locales solían favorecer a las empresas extranjeras, lo que socavaba el margen para la innovación autóctona. Incluso con esfuerzos conscientes para atraer más inversión extranjera directa intensiva en capital y adoptar una estrategia de «mercado comercial para la tecnología», los resultados en términos de difusión tecnológica fueron decepcionantes. Los proveedores nacionales habían hecho incursiones limitadas en el suministro de piezas de mayor valor añadido a los fabricantes de automóviles japoneses o alemanes, por ejemplo.

Para agravar estos problemas, se destaparon una serie de escándalos de corrupción en los que estaban implicados altos funcionarios de la administración pública y miembros del partido, lo que indicaba la ineficacia de la organización de las capacidades de control de la administración pública. Aunque la corrupción en general no era nueva, los casos de mala conducta y fraude en el sistema de ciencia y tecnología de China eran especialmente preocupantes. El sistema de remuneración de gran parte del personal científico y tecnológico se caracterizaba por unos salarios básicos relativamente bajos, que incentivaban a los investigadores a buscar ingresos adicionales en otros proyectos, en los que los límites entre lo permitido y lo prohibido eran imprecisos. Esto se hace eco de la caracterización general de los funcionarios chinos de la administración pública como incentivados a buscar fuentes de ingresos adicionales fuera del aparato presupuestario formal.

Otro problema era que las empresas solían estar desconectadas del sistema de ciencia y tecnología, ya que preferían utilizar tecnología extranjera o evitar la incertidumbre inherente a la colaboración con las instituciones de investigación en el desarrollo tecnológico a largo plazo. Los órganos consultivos existentes resultaban a menudo inadecuados para el nuevo paradigma político, por lo que el Estado necesitaba reforzar la cooperación entre los funcionarios (centrales y locales) de la administración pública responsables de la innovación y las empresas.

Por último, se desarrolló un entorno internacional más hostil, incluso antes de la «guerra comercial y tecnológica» entre EE.UU. y China. El (re)ascenso de China al poder y su potencial liderazgo mundial, combinados con la crisis financiera mundial de 2008 y los consiguientes cambios en la política exterior estadounidense, hicieron que las relaciones entre China y EE.UU. se agriaran. Esto generó presiones para forjar fuertes colaboraciones internas y fomentar la modernización tecnológica. Las preocupaciones interrelacionadas sobre la seguridad nacional y la promoción de tecnologías autóctonas de categoría mundial se exacerbaron durante este periodo, fomentando el auge del desarrollismo tecnoseguro (véase también esta plataforma en línea sobre la creciente importancia de las preocupaciones de seguridad para los altos dirigentes, y cómo éstas y el desarrollo económico se consideran mutuamente reforzadas).

En este contexto, durante la administración Hu-Wen surgió un consenso sobre el nuevo paradigma de la innovación, que se consolidó a finales del segundo mandato de Hu Jintao (2008-13). Cabe destacar que este consenso se formó antes de que Xi Jinping llegara al poder en 2013, aunque a menudo se asocia con él y sólo tomó plena forma bajo su mandato.

Resultados del impulso a la innovación

La estrategia de innovación de China ha contribuido a estimular notables mejoras en los indicadores de ciencia y tecnología. Las capacidades de I+D han mejorado claramente. El gasto total pasó de casi 160.000 millones de yuanes en 2001 a más de 2 billones en 2020, y casi el 80% procedía de las empresas. Desde 2001, la intensidad de la investigación y el desarrollo aumentó de menos del 1 por ciento al 2,4 por ciento, aunque sin alcanzar el objetivo de 2006 de alcanzar el 2,5 por ciento en 2020. Del mismo modo, el total de solicitudes de patentes se disparó, pasando de unas 200.000 en 2001 a más de cinco millones en 2020. Estas mejoras cuantitativas coinciden con el auge de empresas de alta tecnología como Huawei, BYD y Xiaomi, enormes inversiones en infraestructuras como la red ferroviaria de alta velocidad y la creación de sistemas regionales de innovación.

Aunque estas cifras son impresionantes, ocultan deficiencias. Las empresas del Ministerio de Ciencia y Tecnología siguen dependiendo de la tecnología extranjera, como ha revelado el reciente conflicto con Estados Unidos en el caso de Huawei y su dependencia de la tecnología clave de los semiconductores. A menudo, como en otros procesos de recuperación, la tecnología china emula la funcionalidad de los productos extranjeros existentes. De hecho, gran parte del éxito obtenido hasta ahora se ha basado en mejoras incrementales de los productos existentes. Esto se refleja en el tipo de investigación y desarrollo que se impuso en este periodo. La inversión en «investigación básica» e incluso en «investigación aplicada» sigue siendo baja en comparación con las economías altamente desarrolladas, y la inversión del Ministerio de Ciencia y Tecnología se destina a mejorar los productos o procesos existentes, es decir, al «desarrollo experimental». En consecuencia, durante este periodo el gobierno redujo de hecho su contribución al gasto bruto en investigación y desarrollo, de alrededor del 40% del total a cerca del 20%. Por lo tanto, las empresas se han llevado la peor parte en lo que respecta al gasto en investigación y desarrollo. Dicho esto, las empresas tienden a orientarse hacia la comercialización rápida y el desarrollo experimental, ya que estas opciones son menos inciertas y prometen rendimientos financieros a corto plazo.

Cuando se trata de innovaciones radicales o rompedoras -aquellas con el potencial de crear nuevos productos y mercados completamente nuevos- los actores chinos han hecho incursiones limitadas (algunas investigaciones realizadas en 2021 indican que actualmente se puede observar un cambio de tendencia en algunas industrias). Así pues, a pesar del notable aumento del gasto total en investigación y desarrollo, se impone un enfoque más afinado de la inversión a largo plazo, con un mayor gasto estatal en investigación básica y una mejor colaboración entre la ciencia y la industria. En consecuencia, el reciente 14º plan quinquenal (2021-5) reclama una mayor inversión en investigación básica.

Esto también indica que la organización de la administración pública está intentando aprender de las deficiencias anteriores. Por supuesto, una mayor inversión en investigación básica no produce automáticamente más innovación, como se ejemplifica en Brasil, donde se invierte una cantidad proporcionalmente grande en investigación básica, realizada principalmente en universidades pero no bien conectada con la industria.

Además, muchas empresas chinas muy grandes de alta tecnología se benefician del mercado nacional protegido. Por ejemplo, Baidu y WeChat (Tencent) se benefician de que sus principales competidores, Google y WhatsApp, estén prohibidos en China continental, pero hasta ahora no han conseguido ganar cuotas de mercado significativas en el extranjero. El impresionante aumento del número total de solicitudes de patentes también debe interpretarse con cautela, ya que gran parte se consiguió gracias a los modelos de utilidad y los diseños. Si se considera únicamente el número de patentes de invención, el número total de solicitudes de patentes es significativamente inferior. En 2020, el número de patentes de invención representaba menos de un tercio del total de solicitudes; y si varios autores consideran el número de patentes de invención realmente concedidas, la proporción desciende hasta aproximadamente el 10%. Los estudios empíricos que pretenden evaluar la «capacidad de innovación» real de las patentes chinas tienden a coincidir en que una gran parte del aumento de las patentes puede atribuirse a las de baja calidad.

Sin embargo, esto no debería llevarnos a restar importancia a los posibles cambios de tendencia, dado el asombroso ritmo al que se está desarrollando el sistema de innovación. Más allá de China, las patentes han sido criticadas como indicador del rendimiento innovador, ya que las empresas pueden utilizar otros métodos (por ejemplo, el secreto) para garantizar el valor comercial de una invención, y no todas las patentes son necesariamente útiles

El sistema chino de innovación aún está madurando, y muchos de los esfuerzos actuales en materia de patentes podrían dar sus frutos más adelante. De hecho, teniendo en cuenta el nivel actual de PIB per cápita de China, el rendimiento del país hasta ahora es notable.

En conjunto, pues, China ha realizado progresos significativos y es ahora el país de renta media más innovador del mundo en el ámbito de la ciencia y la tecnología. Según el Índice Mundial de Innovación (2022), ocupa el 11º puesto de la clasificación, superando a otras economías emergentes como Brasil, Rusia, India y Sudáfrica, y a la par con países como Canadá, Japón y Francia. Sin embargo, existen diferencias significativas entre algunas áreas en las que China está tratando de impulsar la frontera tecnológica mundial -la inteligencia artificial, el comercio electrónico, la computación cuántica y los vehículos eléctricos, por ejemplo- y muchas otras en las que sigue estando por detrás de los líderes mundiales (para una comparación con Brasil, Rusia, India y Sudáfrica, véase en esta plataforma digital). En otras subsecciones, esta plataforma digital muestra cómo estos resultados están vinculados a los intentos de reorganizar la organización de la administración pública. varios autores señalan, sin embargo, que las medidas estatales para promover la innovación aquí tratadas no excluyen, obviamente, la importancia de otros factores complementarios, como el papel de una demanda interna robusta, las economías de aglomeración y las agrupaciones industriales en la modernización tecnológica.

La reforma de los segmentos del Partido-Estado orientados a la innovación

A partir de la década de 2000, se llevaron a cabo una serie de reformas de la administración pública para reforzar la coherencia horizontal. En primer lugar, varios autores se centran en las reformas dirigidas a los ministerios clave para la innovación y la política industrial, y evalúan si estas reformas consiguieron crear algo parecido a una agencia piloto nacional. En segundo lugar, varios autores se centran en las medidas destinadas a mejorar la contratación profesional y la evaluación de los funcionarios de la administración pública, y en tercer lugar, varios autores se ocupan de las reformas del sistema de ciencia y tecnología.

El periodo fue testigo del ascenso de firmes defensores de la política industrial y de innovación a los puestos más altos en la toma de decisiones. En ello influyó el examen de las experiencias internacionales de desarrollo, incluido el aprendizaje de las políticas industriales japonesa y coreana, además de la erudición local y en interacción con ella. El aprendizaje fue especialmente intenso en una red política en torno a la Comisión Estatal de Desarrollo y Planificación. Aunque esta red política no desempeñó un papel clave en la década de 1990, cuando el entorno institucional general era menos receptivo a la política industrial y el Estado carecía de recursos fiscales, resultó decisiva para «desplazarla al centro» a partir de la década de 2000. Uno de sus miembros, por ejemplo, fue Liu He, considerado a menudo como un destacado tecnócrata especializado que apoyaba las políticas industriales y que ya había alcanzado un estatus notable a finales de la era Hu-Wen, pasando a consolidar su posición como asesor económico de alto nivel durante la presidencia de Xi. En 2010, Liu He defendió públicamente la idea del «diseño de alto nivel». La idea central aquí es que la falta de coordinación política y la miríada de intereses funcionariales de la administración pública heredados de la anterior era reformista de China estaban obstaculizando la eficacia de las políticas industriales y de innovación. Otro ejemplo es Wan Gang, un antiguo académico que llegó a ser Ministro de Ciencia y Tecnología (2007-18). Wan Gang fue el principal promotor del Ministerio de Ciencia y Tecnología del impulso hacia los vehículos eléctricos.

El decidido apoyo al paradigma de la innovación por parte de figuras destacadas en los puestos más altos de toma de decisiones -incluidos investigadores convertidos en funcionarios con densas redes en el Partido Comunista Chino, el mundo académico y el mundo empresarial- fue fundamental para garantizar la coherencia de las políticas a lo largo del tiempo. Muchos países de América Latina también intentaron aplicar políticas industriales y de innovación en el mismo periodo, pero éstas adolecieron de falta de continuidad. Como resultado, un patrón de «parada y arranque» en la elaboración de políticas minó su eficacia. Un caso ilustrativo es la política brasileña sobre semiconductores. En 2008, bajo la presidencia de Lula (Partido de los Trabajadores), se creó una empresa estatal, el Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada (CEITEC). Sin embargo, con el cambio de poder político en la década de 2010, la política industrial retrocedió y las esperadas compras gubernamentales de los productos de la empresa no se materializaron. Aunque CEITEC acabó convirtiéndose en la única empresa brasileña capaz de fabricar semiconductores y consiguió contratos con empresas como HP y Epson, en 2020 ya no obtenía beneficios y el gobierno en funciones decidió cerrar la empresa. Tras ganar las elecciones generales de 2022, el Partido de los Trabajadores anunció que intentaría derogar la medida que supondría el cierre del Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada.

Aunque el futuro del Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada es incierto, el constante cambio de rumbo de la política industrial brasileña socavó sin duda las perspectivas de crecimiento del país. Otro factor que explica la incoherencia de Brasil es la ausencia (a diferencia de China) de una fuerte preocupación por la seguridad nacional.

A nivel institucional, el máximo órgano ejecutivo de la República Popular China, el Consejo de Estado, fue el encargado de lanzar oficialmente los grandes programas de innovación del Ministerio de Ciencia y Tecnología, lo que indica cierto nivel de coherencia en el diseño de las políticas. Más allá del Consejo de Estado, desde la década de 2000 se han llevado a cabo toda una serie de reformas en un intento de reducir la fragmentación. A principios de siglo, los dos principales organismos de nivel ministerial encargados de controlar y organizar el desarrollo y la modernización industrial eran la ya mencionada Comisión Estatal de Desarrollo y Planificación y la Comisión Estatal de Economía y Comercio. Como no llegaban a ser el organismo piloto modelo que se encuentra en los estados desarrollistas, en 2003 se formó un nuevo «superministerio», la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (CNDR). La Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma se creó mediante la fusión de la Comisión Estatal de Desarrollo y Planificación con departamentos de la Comisión Estatal de Economía y Comercio. El objetivo era controlar y organizar el desarrollo industrial, mejorando así la coordinación a nivel nacional. Este fuerte órgano de nivel ministerial del Consejo de Estado dio la impresión de que la República Popular China contaba ahora con su propia agencia piloto.

Sin embargo, aunque la CNDR se hizo omnipresente y políticamente fuerte, como demuestra su papel macroeconómico en la lucha contra los efectos de la crisis económica mundial de 2007-8, no alcanzó el estatus de agencia piloto global e incontestable capaz de coordinar la formulación de políticas mediante la creación de alianzas coherentes intraorganización de la administración pública. funcionario de la administración pública el conflicto y la interferencia en la jurisdicción de otros ministerios seguía siendo una realidad y, en efecto, esto significó que la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma perdiera parte de su influencia estratégica con respecto a la política económica y de inversión. Además, muchos de los directores de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma eran antiguos gobernadores provinciales o secretarios de partido, normalmente generalistas que se ocupaban de temas amplios y no tecnócratas con una formación especializada en política industrial o de innovación. La Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma se caracterizó así más por el alcance generalista de sus operaciones, que se referían principalmente a la gestión macroeconómica y al control administrativo de la economía. Esto la hizo cada vez menos apta para la tarea de formular políticas específicas para la industria, que exige conocimientos especializados.

Varios otros ministerios poderosos se convirtieron en actores proactivos en la década de 2010. El Ministerio de Ciencia y Tecnología, en particular, ganó importancia y ha desempeñado un papel destacado en la reciente promoción de nuevas industrias, como la de los vehículos eléctricos, y la creación de ecosistemas de innovación relacionados. Con el MLP (2006), las «industrias emergentes estratégicas» y otros planes de innovación, el Ministerio de Ciencia y Tecnología empezó a gestionar, tanto directa como indirectamente, un mayor volumen de recursos. Tratando de abordar los problemas de la fragmentación de las políticas y la falta de coordinación, los programas de ciencia y tecnología se reconfiguraron y agruparon en menos categorías, con el objetivo de hacer más eficaz el gasto en investigación y desarrollo. Impulsadas por la insatisfacción con las políticas científicas anteriores, medidas como la reorganización de la financiación de la investigación a mediados de la década de 2010, incluido el intento de profesionalizar los procesos administrativos de la financiación de la investigación, se basan en una evaluación de las experiencias anteriores, existe claramente una conciencia de los problemas que se avecinan y una postura proactiva para resolverlos, lo que conduce a una reformulación constante de las políticas. De hecho, a mediados de la década de 2010, se puso en marcha un comité a nivel ministerial con el objetivo de supervisar los programas y la financiación de la ciencia y la tecnología, el Comité Conjunto Interministerial (CCIM). El Comité Mixto Interministerial reúne al Ministerio de Ciencia y Tecnología, al Ministerio de Finanzas (MdF), a la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma y a otros ministerios relacionados. El auge del Ministerio de Ciencia y Tecnología contrasta con las experiencias de otros países de renta media como Vietnam. A pesar de la retórica oficial de promoción de la innovación y de la identificación de las políticas de ciencia y tecnología de China como modelo a seguir, el Ministerio de Ciencia y Tecnología vietnamita nunca alcanzó el estatus de su homólogo chino.

Además, en 2008 se creó un nuevo ministerio como sucesor del Ministerio de Industria de la Información: el Ministerio de Industria y Tecnología de la Información (MIIT). El Ministerio de Industria y Tecnología de la Información pronto se convirtió en crucial para articular las políticas de modernización tecnológica. A diferencia del CNDR, con su perfil generalista, el personal del Ministerio de Industria y Tecnología de la Información se asemejaba más a un tipo ideal tecnocrático. Al principio, el personal estaba formado principalmente por antiguos directivos de empresas estatales de alta tecnología o eran contratados de otros organismos estatales centrados en la tecnología de la información. El Ministerio de Industria y Tecnología de la Información se convirtió rápidamente en un instrumento para el diseño de políticas industriales sectoriales, promoviendo «industrias emergentes estratégicas» y haciendo hincapié en ideas como el «desarrollo por saltos». El paradigma de la innovación había encontrado así su expresión en un nuevo funcionario de la administración pública y el Ministerio de Industria y Tecnología de la Información se disputaban a partir de entonces la autoridad política.

Cabe destacar que la importancia y la influencia de estos organismos varía considerablemente según los sectores. Mientras que en algunos sectores han aprendido a trabajar juntos con bastante eficacia, en el sector tradicional de la automoción, por ejemplo, el Ministerio de Industria y Tecnología de la Información y el NDRC competían en la formulación de políticas reguladoras. En el caso de la industria fotovoltaica, múltiples agencias estatales centrales propusieron diferentes agendas políticas, a menudo desarrolladas de forma independiente unas de otras, socavando así la capacidad estatal para regular la industria. Por lo tanto, a pesar de la mejora de la coherencia de la administración pública, persisten los problemas de coordinación general y de unidad horizontal. Los presupuestos de ciencia y tecnología, por ejemplo, están controlados en gran medida por el MdF, pero otros ministerios que participan en el IMJC tienen una autoridad similar, lo que significa que la coordinación a nivel nacional sigue siendo controvertida. Otro «superministerio» establecido en el periodo es el Ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social (MoHRSS), que supervisa las normas ocupacionales, la formación técnica y la certificación de habilidades para toda la mano de obra. En el caso de la formación de competencias, sin embargo, no coopera eficazmente con el Ministerio de Educación.

Esta situación, sin embargo, no puede equipararse a la de países como Vietnam, donde la «débil coordinación interministerial» está obstaculizando gravemente el impulso de la innovación nacional, o a la de las economías latinoamericanas, donde los ministerios suelen trabajar en silos sin coordinación entre ellos.

Después de 2013, esta configuración se vio complementada por los intentos del Partido Comunista Chino de aumentar su control dentro del Estado y utilizar de forma más sistemática su capacidad reguladora y su función de creación de consenso. Para ello se crearon o reforzaron comités paralelos del partido de carácter consultivo y decisorio, conocidos como «pequeños grupos dirigentes» (GDL). Sin embargo, las entidades gubernamentales no perdieron completamente su poder. De hecho, las mismas personas participan en la formulación de los planes políticos en la mayoría de los ámbitos, aunque con capacidades diferentes. Hasta la fecha, las consecuencias de estos cambios siguen siendo, por desgracia, poco estudiadas, incluido el papel de los GSL de alto nivel, por lo que se trata de un área que merece un mayor escrutinio en el futuro, una tarea de enormes proporciones dados los grandes retos que plantea la recopilación de datos.

El Partido Comunista Chino ha emprendido varias medidas con el objetivo de mejorar la contratación meritocrática y la evaluación profesional de los funcionarios de la administración pública. En 2006, se aprobó finalmente una nueva Ley de la Función Pública (CSL), en trámite desde hacía años, que ampliaba la definición de la categoría de «funcionarios del Estado». Esencialmente, la LSC pretendía integrar el sistema de la función pública estatal con la gestión del personal de los cuadros del partido y, superando la normativa de 1993, otorgaba a los comités del partido y a sus Departamentos de Organización la autoridad para gestionar a los funcionarios estatales, lo que proporcionaba una mayor influencia sobre la organización estatal de la administración pública. En resumen, la LSC convirtió en ley el principio de «el partido gestiona los cuadros» con el objetivo de asegurar un mayor control sobre la organización de la administración pública. Otras reformas administrativas también pretendían mejorar la capacidad de control. El Ministerio de Finanzas, por ejemplo, prohibió la práctica de que las unidades gubernamentales individuales crearan cuentas bancarias a su discreción y centralizó las cuentas existentes. Estas reformas permitieron al gobierno central supervisar más fácilmente las transacciones financieras dentro de la organización de la administración pública y ejecutar los planes presupuestarios con mayor rapidez.

La LSC también contribuyó a profesionalizar la contratación y la evaluación de los funcionarios de la administración pública, consolidando así las medidas introducidas con la normativa de 1993. Se reforzaron los elementos específicos de control, incluidas las auditorías y los ejercicios de evaluación por pares, como medio de promoción de los funcionarios de la administración pública. Significativamente, el ingreso en la función pública se ha hecho más competitivo a lo largo de los años. La proporción de solicitantes por puesto de trabajo en la función pública pasó de unos diez solicitantes por puesto en 1994 a cincuenta y siete en 2014. Los datos revelan que, tras un descenso de la ratio de 2014 a 2017 y durante la pandemia de COVID-19, aumentó a sesenta y cinco solicitantes por puesto en 2022 (véase el material suplementario en línea).

Sin embargo, estas medidas tienen sus límites. Aunque la promoción de los altos funcionarios suele estar vinculada a sus resultados en materia de objetivos económicos, esto se refiere principalmente a los niveles superiores de la administración. Por debajo, los cuadros tienen unas posibilidades de ascenso mucho más limitadas, como en el caso de los cuadros a nivel de condado. La gran mayoría de los empleados estatales son funcionarios de base y funcionarios de calle de la administración pública. Las posibilidades de ascenso de este grupo son escasas. Para ellos, los incentivos deben venir únicamente en forma de prestaciones materiales, como primas y otros beneficios complementarios, porque sus salarios son bajos. Además, el CSL no elimina la connivencia entre los agentes locales, en este caso, los supervisores y sus subordinados. Muchas evaluaciones de rendimiento son meramente pro forma, y más del 99% de los funcionarios reciben a veces la calificación de «sobresaliente» o «competente», lo que les da derecho a primas y aumentos de sueldo. Dado que los supervisores también son evaluados por sus subordinados a través de un sistema de evaluación entre iguales, no es de extrañar que sigan existiendo redes personales. Por último, la LSC no estableció una normativa de protección del empleo en la función pública y, por tanto, no garantiza la permanencia en el cargo de por vida, idealmente inmune a las interferencias externas.

Cuando Xi Jinping asumió el poder a principios de 2013, aún existía una percepción generalizada de corrupción rampante, especialmente en las altas esferas. El partido-Estado inició una campaña anticorrupción que superó con creces las lanzadas por administraciones anteriores en alcance, intensidad y duración. Fue reforzada por la reestructuración de la administración pública: la Comisión Central de Inspección Disciplinaria (CDIC) desempeñó un papel clave y numerosos Grupos Centrales de Inspección inspeccionaron las agencias estatales, los órganos del partido y las instituciones de investigación. En 2017, varios organismos se fusionaron para crear la Comisión Nacional de Supervisión, que tiene un margen considerable para llevar a cabo actividades anticorrupción. Aunque es difícil evaluar objetivamente la eficacia de la campaña, infundió miedo a los funcionarios locales de la administración pública, lo que plantea la cuestión de si también tuvo el efecto (no deseado) de desmantelar las coaliciones locales entre el Estado y las empresas.

En el sistema de ciencia y tecnología, los investigadores y el personal técnico han desempeñado un papel cada vez más importante desde la década de 2000 en la elaboración de políticas, la creación de infraestructuras locales de innovación y la colaboración con las empresas. Al mismo tiempo, sus actividades también han encontrado límites. El sistema de evaluación del rendimiento ha proporcionado poderosos incentivos para cumplir los objetivos relacionados con la innovación, como atestigua el creciente número de solicitudes de patentes. Se han promulgado varias normativas para impulsar los incentivos a la presentación de patentes, como la subvención del proceso de presentación de patentes, las cuotas de presentación de patentes para los investigadores y las recompensas y promociones directas por la presentación de patentes. No obstante, estas medidas conceden excesiva importancia a los resultados cuantitativos en lugar de a criterios cualitativos más precisos. En relación con lo anterior, las evaluaciones son de ritmo rápido -se realizan anualmente o a intervalos aún más frecuentes-, lo que crea una presión para cumplir los objetivos a corto plazo. Como resultado, los investigadores acaban priorizando la cantidad sobre la calidad para satisfacer los objetivos de evaluación, lo que también se reflejó en la proporción de inversiones en desarrollo experimental en relación con las inversiones en investigación básica, y de patentes de utilidad o de diseño en comparación con las patentes de invención. Además, las relaciones personales con los cuadros siguen siendo importantes para conseguir fondos y asegurar el apoyo a los programas de investigación, lo que da lugar a casos de fraude.

El papel de ciertas organizaciones profesionales no gubernamentales, grupos de reflexión y foros empresariales como el «China EV100» para la industria de los vehículos eléctricos también se vio reforzado en la década de 2010. La Asociación China para la Ciencia y la Tecnología (CAST), por ejemplo, reúne a científicos, ingenieros y otros profesionales para «estimular la innovación independiente». Durante este periodo, mejoraron los conocimientos técnicos y la capacidad de análisis y evaluación de la CAST. Sin embargo, al estar formalmente subordinado al Partido Comunista Chino, es poco probable que logre una autonomía significativa respecto a la política, lo que quizá merme la posibilidad de que proporcione un asesoramiento político verdaderamente independiente.

En resumen, se llevaron a cabo reformas específicas de la administración pública para fomentar los objetivos relacionados con la innovación. Los esfuerzos para mejorar la coordinación a nivel nacional fueron una prioridad máxima, y organismos clave como el NDRC, el MIIT y el Ministerio de Ciencia y Tecnología adquirieron cada vez más importancia. Aunque se reconoció ampliamente el objetivo a largo plazo de promover la innovación y se intentó hacer cumplir las políticas mediante un «diseño de alto nivel» coherente, los legados del pasado -especialmente la fragmentación de las políticas y la competencia funcionarial de la administración pública- siguen existiendo, y en mayor medida que en los Estados desarrollistas canónicos. Además, se produjeron avances en cuanto a la contratación profesional de los funcionarios de la administración pública, y el personal de ciencia y tecnología ganó importancia. Aunque el clientelismo y las injerencias políticas en el funcionamiento de la organización de la administración pública nunca se han erradicado, ahora es menos susceptible al tipo de relaciones patrimoniales que prevalecen en muchos países de renta baja y media.

Dificultades para forjar la coherencia vertical funcionarial de la administración pública

Para evaluar las actividades de innovación de China, es necesario analizar también la coherencia vertical funcionarial de la administración pública. Aquí, varios autores examinan los esfuerzos realizados en el marco de los sistemas de descentralización fiscal y de evaluación de cuadros, así como otras medidas administrativas para lograr que los funcionarios locales de la administración pública trabajen en tándem con los objetivos de innovación centrales.

Las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales en el período de reforma se caracterizaron por la centralización política, una descentralización administrativa de gran alcance y un desajuste entre los ingresos fiscales y los mandatos de gasto. El objetivo general del crecimiento del PIB provocó lagunas en la aplicación y casos sistemáticos de incumplimiento con respecto a las políticas que no prometían aumentar rápidamente los ingresos fiscales locales. Aunque resulta cómodo para el centro utilizar a los gobiernos locales como chivos expiatorios de los malos resultados en la aplicación de las políticas y, a la inversa, presentarse como la solución de problemas estructurales de larga data luchando contra gobiernos locales díscolos, este problema puede entenderse en realidad como el resultado de incoherencias persistentes en el propio aparato central. En primer lugar, el sistema de descentralización fiscal concentra esencialmente los ingresos en el nivel central, por lo que no proporciona los medios necesarios para que los gobiernos locales apliquen diversas políticas. En segundo lugar, el sistema de evaluación de cuadros a menudo promueve objetivos múltiples, lo que da lugar a políticas contradictorias. Por ejemplo, en algunos contextos, el objetivo de aumentar los beneficios industriales exigía el despido de trabajadores «redundantes», lo que a su vez socavaba la consecución de otro objetivo, el mantenimiento del orden público.

A pesar de la creciente importancia de la organización central de la administración pública en el fomento de la innovación, los gobiernos locales siguen desempeñando un papel fundamental, por ejemplo, mediante el establecimiento de infraestructuras regionales de innovación, zonas de alta tecnología, agrupaciones industriales especializadas, parques científicos y plataformas de innovación, especialmente en las zonas más ricas. Sin embargo, el mencionado desajuste fiscal sigue siendo una característica del sistema. En 2020, alrededor del 86% de los gastos presupuestarios fueron asumidos por los gobiernos subnacionales, mientras que éstos sólo obtuvieron el 54% de los ingresos presupuestarios. De hecho, como muestran los datos sobre gastos presupuestarios y asignación de fondos para ciencia y tecnología (a nivel central y subnacional), en 2000-2020, los gobiernos subnacionales no sólo son responsables de la gran mayoría de los gastos presupuestarios, sino que también gastan más en ciencia y tecnología que el gobierno central. Por ejemplo, los fondos de orientación industrial, un instrumento clave para financiar el impulso a la innovación, están controlados por el Ministerio de Ciencia y Tecnología, y los gobiernos de las ciudades aportan casi el doble de fondos que el centro. En 2020-21, las subvenciones a la investigación y el desarrollo gestionadas por los funcionarios locales de la administración pública tienen más probabilidades de animar a las empresas a promover actividades innovadoras que las gestionadas por el gobierno central. Esto se debe a la mayor flexibilidad de los gobiernos locales a la hora de gestionar los programas, lo que da a las empresas beneficiarias más margen de maniobra para hacer frente a las incertidumbres inherentes al proceso de innovación. Sin embargo, dado el desajuste fiscal no resuelto, los gobiernos locales siguen teniendo una orientación a corto plazo y se centran en perseguir ingresos fiscales rápidos. De ahí que muchos de los programas de ciencia y tecnología orientados hacia un desarrollo a más largo plazo se vean perjudicados.

Como parte del esfuerzo por dirigir mejor a los funcionarios locales de la administración pública de acuerdo con los objetivos fijados por el centro, se aplicaron una serie de medidas administrativas, entre las que se incluye el sistema de evaluación de cuadros. Merece la pena destacar tres cambios importantes: en primer lugar, los funcionarios locales de la administración pública fueron sometidos a un sistema de supervisión cada vez más estricto que redujo su margen de maniobra, especialmente tras la llegada de Xi al poder; en segundo lugar, se aplicaron cambios en la jerarquía administrativa vertical de la República Popular China para aumentar el alcance del Estado central hasta el nivel o niveles locales; y en tercer lugar, los funcionarios locales son evaluados ahora según una serie de objetivos aún más amplia, especialmente relacionados con los objetivos de innovación.

En cuanto al primer cambio, es decir, las medidas para reforzar el sistema de control, en 2013 se prohibieron las primas para recompensar a los funcionarios locales por atraer inversiones. Además, para frenar la captura del Estado, no se permitió a los funcionarios locales de la administración pública contratar a profesionales de empresas y organizaciones sociales para puestos gubernamentales a tiempo parcial. Estas medidas debían ser aplicadas por el ahora poderoso CDIC. Además, en 2015, se ordenó a los gobiernos locales que se desvincularan de los vehículos financieros de los gobiernos locales. Los vehículos financieros de los gobiernos locales estaban en el centro de la fase de «crecimiento por cualquier medio». La razón de ser de estas medidas es clara. La organización central de la administración pública quiere hacer que los funcionarios locales de la administración pública cumplan las directivas centrales. También pretende frenar la corrupción y hacer frente al descontento de la población por los innumerables negocios turbios a nivel local. El uso de vehículos financieros de la administración local y la consiguiente acumulación de deuda local provocaron una escalada de los precios inmobiliarios y protestas ocasionales por la apropiación indebida de tierras campesinas.

A pesar de los encomiables objetivos, la reducción del margen de maniobra de los funcionarios locales de la administración pública puede ahogar los vínculos entre el Estado y las empresas, como sugieren algunos observadores del continente. Los datos anecdóticos aluden a una mayor aversión al riesgo de los funcionarios locales y a una menor inclinación de los empresarios a confiar en sus redes de «acceso privilegiado». Estas medidas no sólo corren el riesgo de socavar los incentivos, por lo demás poderosos, que impulsan a los gobiernos locales; también pueden ser una forma ineficaz de dirigir a los funcionarios de la administración pública hacia objetivos de innovación. La cuestión clave es cómo proporcionar a los gobiernos locales los medios para financiar sus gastos locales. Como el desajuste fiscal sigue sin resolverse, es probable que los funcionarios sigan intentando recaudar fondos a través de medios alternativos, a menudo los que proporcionan ingresos rápidos y seguros, que pueden estar reñidos con la naturaleza a largo plazo e incierta de la innovación.

En segundo lugar, otro cambio ha sido una serie de medidas para racionalizar la estructura administrativa vertical de múltiples niveles, que a menudo causaba fricciones entre los distintos niveles de gobierno. Por ejemplo, el sistema de «provincia líder de condado» promulgado en este periodo tenía el objetivo de dar más poder a las provincias para que pudieran eludir el nivel prefectural y llegar al nivel de condado con mayor eficacia. Con el objetivo de combatir el proteccionismo local, los funcionarios de las unidades de la administración pública ya estaban parcialmente centralizados a finales de los años noventa en un proceso de centralización suave. Esto tuvo lugar a nivel de base, es decir, las burocracias de los municipios y condados fueron recentralizadas hasta el nivel provincial.

Más recientemente, bajo Xi Jinping, los cuadros de las aldeas fueron incorporados formalmente al aparato del partido y, por lo tanto, ahora están plenamente sujetos a las normas del partido, lo que aumenta la influencia del partido a nivel de base. La razón es mejorar el control del centro sobre las unidades de nivel inferior, ya sea sorteando las capas administrativas entre ellas o llegando a las unidades inferiores con mayor eficacia.

En tercer lugar, este periodo fue testigo de la diversificación de los objetivos de las evaluaciones de cuadros. En consonancia con el paradigma de la innovación, pasaron a primer plano objetivos como las solicitudes de patentes, el número y la producción total de las empresas de alta tecnología y las exportaciones de productos de alta tecnología, así como un mayor énfasis en la calidad de las instituciones educativas. El gobierno central también diversificó los objetivos en otras áreas, como la administración pública y la política social. En el periodo del «crecimiento por cualquier medio» se había avanzado menos en política social, ya que la naturaleza distributiva de esta última la hacía menos atractiva que los experimentos potencialmente lucrativos en el campo del desarrollo económico.

La diversificación de los objetivos, alejándose de la concentración en el crecimiento del PIB, pretendía cambiar el comportamiento local. Sin embargo, el impulso simultáneo hacia la reducción del margen de maniobra de los funcionarios locales de la administración pública ha creado zonas grises en cuanto al tipo de comportamiento que se espera, se fomenta, es tolerable o incluso indeseable. Los objetivos contradictorios siempre han existido, pero han cobrado mayor importancia con la relativización de la primacía del crecimiento del PIB. La combinación de objetivos contradictorios y una supervisión central más estricta crea incentivos ambiguos para los funcionarios locales, y los informes indican casos que van desde el cumplimiento ciego hasta funcionarios locales que siguen manipulando la información para «jugar» con el sistema.

Un ejemplo relacionado que tipifica el papel ambiguo que desempeñan los gobiernos locales es la creación de parques científicos, un área en la que han sido proactivos. Al igual que en el caso del personal científico y tecnológico, las autoridades locales acaban dando prioridad a la mejora cuantitativa para satisfacer los objetivos de evaluación. En particular, muchos parques científicos nuevos resultan ser menos productivos que los anteriores. En la misma línea, las autoridades locales siguen promoviendo la rápida comercialización de productos adaptados y descuidan la inversión en investigación básica. Este cortoplacismo está relacionado con el hecho de que los funcionarios locales no suelen planificar a más de tres o cinco años, en contraste con los funcionarios nacionales de la administración pública que suelen tener un horizonte temporal de veinte años.

Otra ambigüedad está relacionada con la forma en que los funcionarios locales de la administración pública se atraen al capital extranjero (IED) y cómo equilibran los objetivos de innovación autóctona y crecimiento local. En el caso de la industria de los paneles planos, mientras que el gobierno central presionaba a favor de las tecnologías de propiedad autóctona, los gobiernos locales se mostraban reacios a patrocinar a las empresas nacionales porque sus tecnologías solían ser inferiores a las producidas por las empresas extranjeras, lo que ponía potencialmente en peligro la competitividad de las industrias locales. En el caso de los paneles solares y las turbinas eólicas, los gobiernos locales apoyaron a las empresas nacionales, al tiempo que atraían a empresas extranjeras en otros segmentos de la cadena de valor. Al final, aunque las empresas nacionales no se independizaron totalmente de la tecnología extranjera, sí lograron cierta mejora tecnológica (véase en esta plataforma en línea más pruebas del papel positivo de la experimentación local combinada con el capital extranjero; aquí se tratan cuestiones similares).

Aunque en el discurso occidental existe una fuerte sensación de que las relaciones entre el poder central y el local han cambiado drásticamente desde la llegada de Xi al poder, esta percepción contrasta con la continuidad sustancial observada en la práctica en los campos analizados. China sigue estando políticamente centralizada pero administrativamente descentralizada, y no se ha abordado el desajuste fiscal heredado de la década de 1990. En relación con las políticas industriales y de innovación, los gobiernos locales siguen experimentando, como indica el trabajo de campo de varios autores sobre las plataformas de innovación y la promoción de los vehículos eléctricos. Esto no debería sorprender, ya que la experimentación en estos ámbitos tiene el potencial de beneficiar a las poderosas élites locales. El reciente endurecimiento del sistema de control no impide la experimentación en áreas prioritarias seleccionadas por la dirección central. En lugar de ver un final abrupto de la experimentación local, el periodo ha estado marcado por los intentos de reorientar la experimentación hacia objetivos de innovación. Esto exigió una reorientación similar de las coaliciones entre el Estado y las empresas, un tema que varios autores examinarán a continuación.

Las coaliciones y la creciente importancia de los mecanismos consultivos y disciplinarios

En esta subsección, varios autores analizan en qué medida la organización de la administración pública ha sido capaz de promover mejor el intercambio de información con las empresas y entre la ciencia y la industria. Además, varios autores consideran los intentos de disciplinar a las empresas nacionales y empujarlas a cumplir los objetivos de innovación, mecanismos que eran prácticamente desconocidos en las décadas de 1980 y 1990.

Como ya se ha comentado, las coaliciones locales entre el Estado y las empresas antes de la década de 2000 se vieron apuntaladas por el partido-Estado, que proporcionó espacio para que surgieran gradualmente muchos sectores empresariales, para que la propiedad privada se legitimara, para que se desarrollaran una serie de asociaciones empresariales (BA) y para que los investigadores y el personal técnico operaran en el ámbito del mercado. La bibliografía coincide en que las empresas y sus numerosas asociaciones empezaron a utilizar una amplia gama de canales para presionar al Estado, al Ministerio de Ciencia y Tecnología a nivel local (hay abundante bibliografía). Sin embargo, no se trataba de una vía unidireccional. Los funcionarios de la administración pública también tenían interés en colaborar estrechamente con las empresas. En particular – y en el contexto de la creciente importancia de las políticas de innovación e industriales a partir de la década de 2000 – aumentó la necesidad de obtener información relevante y específica del sector por parte de las empresas y sus asociaciones.

Aunque las conexiones personalizadas y recíprocas (guanxi) eran (y siguen siendo) muy relevantes, los órganos consultivos institucionalizados crecieron en importancia – desde las BA locales y las cámaras de comercio hasta las grandes federaciones como la Federación China de Industria y Comercio (ACFIC), los órganos legislativos consultivos locales y nacionales como la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino (CCPPC), los Congresos del Pueblo y los ministerios. En particular, se ha renovado el interés por estudiar instituciones como la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino como posibles ámbitos de interacción entre los funcionarios de la administración pública y los empresarios. Aunque estos órganos consultivos ofrecen un margen muy limitado para la inclusión política y la participación ciudadana, funcionan como mecanismos que permiten el intercambio de información y la articulación de los intereses de los empresarios. La elaboración de propuestas políticas – que puede hacerse en cualquier momento del año – es el principal mecanismo formal de que dispone la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino para facilitar el intercambio de información, y observan un aumento del número de propuestas. Muchas de estas propuestas proceden de las innumerables cámaras empresariales que, facilitadas por la Federación Panchina de Industria y Comercio, las remiten a la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino. Desde la década de 2000, la Federación Panchina de Industria y Comercio ha conseguido un mejor acceso a la formulación de políticas y, a menudo, organiza los intereses colectivos de los empresarios y las cámaras empresariales locales, lo que les permite presentar propuestas a la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino, que a su vez puede transmitirlas a los organismos gubernamentales pertinentes. Aunque esto es bien acogido e incluso alentado por el partido-estado, se hace dentro de unos rígidos límites políticos, asegurándose de que no desafía la hegemonía del Partido Comunista Chino. (Esto fue subrayado de nuevo en 2019 por el Consejo de Estado, que instó a los gobiernos de todos los niveles a tener en cuenta las aportaciones de las empresas, las asociaciones empresariales y las cámaras de comercio a la hora de formular nuevas normativas).

Del mismo modo, en lo que respecta al desarrollo tecnológico, se ha animado a las empresas y a las instituciones de investigación a que hagan aportaciones al diseño de las políticas. Aunque algunas iniciativas del paradigma de la innovación se asemejan a los consorcios de investigación de ámbito nacional, como los de Japón en la década de 1980, que reunieron a universidades e industrias para desarrollar microchips, las del Ministerio de Ciencia y Tecnología son de ámbito local. De nuevo, esto está relacionado con la importancia fundamental de las coaliciones locales en una economía de tamaño continental. Para mejorar la eficacia de los mecanismos de fomento de la transferencia de tecnología entre los institutos de investigación y las empresas, en 2016 se promulgó una nueva política que daba a los universitarios más oportunidades de trabajar a tiempo parcial en las empresas. Además, ahora se permite a los propios inventores retener una mayor parte de los ingresos obtenidos de la comercialización de productos que utilizan propiedad intelectual desarrollada por científicos e institutos de investigación. Esto ilustra que, incluso con el endurecimiento general de la vigilancia del partido-estado, algunos segmentos de la sociedad china -aquellos que desempeñan un papel decisivo en la aplicación de la estrategia impulsada por la innovación- pueden operar realmente en un entorno más relajado y favorable a las empresas. En lugar de llevar a cabo un ataque total e indiscriminado contra el margen de maniobra de los agentes, la élite gobernante parece estar ajustando selectivamente lo que se fomenta y lo que se prohíbe.

En relación con lo anterior, desde la década de 2000 se han integrado más científicos en las coaliciones locales. Se trata de una respuesta a las dificultades de traducir la ciencia fundamental básica o incluso aplicada en innovaciones comerciales – el proverbial «Valle de la Muerte». Los institutos de investigación de la CAS, por ejemplo, sólo empezaron a progresar recientemente en la transferencia de conocimientos científicos y tecnológicos a la industria, a pesar del éxito de las reformas de la CAS en términos de rendimiento científico más general. Para seguir abordando este problema, se ha creado un conjunto diverso de intermediarios de la innovación apoyados por el gobierno, conocidos como «plataformas de innovación». Estas plataformas pretenden fomentar la colaboración local entre la ciencia y la industria y adecuar las especificaciones tecnológicas a las capacidades de las empresas (véanse también los recientes debates entre los académicos de la CAS sobre la necesidad de reformar más las instituciones de investigación y utilizar «mecanismos de mercado» para mejorar la comercialización).

Una serie de iniciativas políticas de creación de organizaciones ha conducido al fortalecimiento de las instituciones de investigación, tanto dentro de las empresas como fuera de ellas. Una de estas iniciativas está relacionada con la obtención del estatus de «nuevo instituto de investigación y desarrollo». Este programa ha cobrado impulso, especialmente desde 2015. Aunque las pruebas anecdóticas del trabajo de campo sugieren que ciertos Nuevos Institutos de investigación y desarrollo no funcionan bien, algunos son en realidad bastante eficaces. Estas organizaciones han demostrado ser capaces de facilitar diferentes formas de transferencia de conocimientos para cerrar las brechas entre el sistema científico y las empresas locales, aunque siguen estimulando principalmente las capacidades de adaptación de las empresas y la innovación incremental o «nueva para la empresa». Además, la necesidad de mejorar las débiles infraestructuras del conocimiento en los puntos calientes de la industria manufacturera, como el delta del río Perla, se ha vuelto crítica. Hasta principios de la década de 2000, las principales universidades y los institutos de investigación de renombre seguían estando ubicados principalmente en unas pocas ciudades, Pekín en particular, y estaban por tanto separados de los centros manufactureros del Ministerio de Ciencia y Tecnología. Desde entonces, los gobiernos locales han atraído a universidades e institutos CAS no locales, además de establecer sus propias instituciones de investigación. Shenzhen tuvo un éxito especial en este sentido, acogiendo, por ejemplo, el Instituto de Tecnología Avanzada de Shenzhen, un instituto CAS que obtiene muy buenos resultados en las solicitudes de patentes transnacionales, y un Nuevo Instituto de I+D creado por la empresa de genómica BGI Shenzhen.

Paralelamente al énfasis en los objetivos relacionados con la innovación de los funcionarios locales, los responsables políticos centrales han animado a las empresas a invertir más en actividades innovadoras. El paradigma de la innovación encontró así una clara contrapartida en las políticas destinadas a las empresas y al personal de ciencia y tecnología. Estos últimos se han beneficiado no sólo de más mecanismos de consulta con los funcionarios estatales, sino también de un acceso más fácil a los fondos públicos para este fin. Tras experimentar con subvenciones como la política de deducciones fiscales por investigación y desarrollo, inicialmente mal coordinada, ésta se extendió a todo el país en 2008. Proporciona deducciones fiscales a las empresas con estatus de alta tecnología y, en general, se ha comprobado que incrementa las patentes y las inversiones en investigación y desarrollo, especialmente en el sector manufacturero y para las grandes empresas. En 2016, los criterios para que las empresas sean clasificadas como de alta tecnología se relajaron aún más, con el objetivo de incentivar a más empresas, especialmente a las pequeñas y medianas, para que se vuelvan más innovadoras (las empresas de alta tecnología también pueden optar a subvenciones a la tierra y a menudo son privilegiadas en las normativas de contratación pública). Por supuesto, esto suscita preocupaciones sobre la captura del Estado y el uso indebido de los recursos públicos, lo que, desde la perspectiva del Estado desarrollista, pone en primer plano la importancia de los mecanismos de disciplina.

La organización central de la administración pública ha ajustado su política para disciplinar a los receptores de subvenciones de investigación y desarrollo. Aunque las expectativas del Estado con respecto a las empresas -más inversión en actividades innovadoras- se hicieron más claras, éstas siguen siendo categorías amplias y permiten a las empresas utilizar los recursos estatales para diferentes fines, ya sea legal o ilegalmente. Por ejemplo, se ha descubierto que las empresas de alta tecnología buscan este estatus de clasificación debido al fácil acceso a los fondos gubernamentales que proporciona, más que por un interés en llevar a cabo actividades innovadoras. También hay casos de empresas que falsean sus cifras financieras y de patentes para poder optar a subvenciones de investigación y desarrollo, especialmente a nivel local. Además, algunas subvenciones a la investigación y el desarrollo han acabado siendo utilizadas por industrias a las que no se da prioridad en el impulso de la innovación, como la inmobiliaria, los servicios de restauración y el ocio. Así pues, el Estado debe asegurarse no sólo de que la asignación de fondos esté vinculada a objetivos controlables, sino también de que la consecución de estos objetivos no sea manipulada por las empresas.

Tratando de abordar estas cuestiones, en 2015 se anunció un ajuste de la política con el objetivo de prohibir las subvenciones a la investigación y el desarrollo en industrias como la inmobiliaria, los servicios de restauración y el ocio, adaptando así la financiación a sectores más innovadores. Siguiendo una lógica similar, el MIIT creó el programa «Pequeños Gigantes» en 2018, en el que las pequeñas y medianas empresas (PYME), especializadas en segmentos nicho de fabricación como equipos de alta gama, nuevas energías y nuevos materiales, recibirían un trato favorable en forma de exenciones fiscales y acceso a los mercados de capital nacionales. Crucialmente, los criterios para ser clasificado como Pequeño Gigante incluyen un número mínimo de patentes de invención válidas e inversión en investigación y desarrollo. Con ello se pretende claramente canalizar las inversiones hacia empresas potencialmente innovadoras en sectores prioritarios, orientando así el perfil sectorial de las inversiones de la economía. La inspiración del programa son los «campeones ocultos» de Alemania, es decir, las PYME de éxito, indicando así la organización de la atención de la administración pública a las experiencias extranjeras.

También está relacionado con la más reciente «mano dura» contra las empresas que comenzó a mediados de 2021. Los sectores objetivo de esta campaña eran Ministerio de Ciencia y Tecnología aquellos que no se caracterizan por fuertes perspectivas de mejora tecnológica, desde los servicios financieros hasta los juegos de azar y el sector inmobiliario (esto está relacionado con los intentos de frenar la inversión especulativa, el peligro de «abandonar lo real por lo virtual», y centrarse en cambio en las actividades productivas), mientras que los sectores manufactureros -tanto tradicionales como de alta tecnología- se han Ministerio de Ciencia y Tecnología librado. Gigantes de Internet de consumo como Baidu, Alibaba y Tencent se vieron obligados a realinear sus modelos de negocio con la organización de los objetivos primordiales de la administración pública y, curiosamente, todos han anunciado un aumento de la inversión en la fabricación de chips y la computación en nube. De hecho, los sectores manufactureros siguen recibiendo un generoso apoyo del Estado.

En 2022, la organización central de la administración pública también anunció planes para poner fin a las subvenciones a la presentación de patentes con el fin de corregir la distorsión y el fraude creados por el sistema descrito en la sección sobre la organización china de la administración pública y el desarrollo impulsado por la innovación de esta plataforma. Aunque estas subvenciones y la inclusión de las patentes como objetivo oficial produjeron resultados positivos, con el tiempo se hizo evidente que había demasiados agentes manipulando el sistema. Además, el documento político excluye las simples modificaciones o duplicaciones de productos de la posibilidad de acogerse a las deducciones fiscales por investigación y desarrollo, lo que constituye un ajuste a las políticas anteriores e indica un aprendizaje funcionario de la administración pública, esta vez relacionado con los mecanismos disciplinarios de China. En lugar de ensayar alguna recomendación rígida de «mejores prácticas», la acción de los funcionarios de la administración pública parece adaptarse constantemente.

El endurecimiento del sistema de control, las medidas anticorrupción y las reformas que varios autores han analizado no acabaron ciertamente con la malversación de fondos públicos, pero alteraron significativamente los tipos de corrupción dominantes. Los casos de malversación y robo descarados de fondos públicos – las formas de corrupción Ministerio de Ciencia y Tecnología perjudiciales para el desarrollo económico – han descendido, en efecto, drásticamente desde principios de la década de 2000. El tipo que se ha hecho prevalente, entretanto, es una forma de «dinero de acceso», caracterizada no por el robo descarado, sino por el intercambio de beneficios entre funcionarios de la administración pública y empresarios. En este caso, estos últimos gastan dinero -legal o ilegalmente- para obtener un acceso privilegiado a bienes valiosos como tierras, préstamos y subvenciones, mientras que los primeros reciben sobornos. Cabe destacar que este tipo de formación de coaliciones no transparentes puede facilitar, en lugar de perjudicar, la inversión productiva (véase una comparación con India y Brasil).

La capacidad de introducir nuevas medidas para disciplinar a las empresas y cambiar de rumbo de forma más general está ligada a la singular distribución de poder entre el Estado y las empresas. En comparación con otras economías capitalistas emergentes, el partido-Estado tiene una mayor capacidad política para aplicar mecanismos de disciplina y, en conjunto, mantiene la ventaja sobre las empresas y dispone de herramientas eficaces de represión legal (véase sobre las relaciones entre las grandes empresas privadas y las élites políticas caracterizadas por el «peligro mutuo»).

Bajo Xi Jinping, el propio Partido Comunista Chino ha asumido un papel más importante en el control y la gestión de los empresarios, las administraciones de negocios y las organizaciones científicas. Por ejemplo, la creciente penetración de las empresas privadas por las células del partido potencia aún más al partido-Estado al facilitar la transmisión de información. Además, siguiendo una estrategia de cooptación, el partido intenta reclutar a dirigentes de las BA como secretarios de rama del partido mientras que, al mismo tiempo, las organizaciones de negocios conservan cierta autonomía funcional. Estos desarrollos confirman la existencia continuada de estrechas coaliciones entre las élites económicas y políticas, en las que los empresarios y las BA disponen de un margen considerable para las operaciones empresariales, aunque dentro de los límites políticos establecidos, tácita o explícitamente, por el partido-Estado. Lo que ha cambiado desde el período del «crecimiento por cualquier medio» es la creciente importancia de los mecanismos de consulta entre los funcionarios de la administración pública, las empresas y los científicos, que son fundamentales para el intercambio de información específica de la industria y la transferencia de tecnología, así como los continuos ajustes de los mecanismos de disciplina.

Dos factores adicionales ayudan a explicar la continua debilidad política relativa de los empresarios y, por tanto, su dependencia del partido-Estado. En primer lugar, aunque es responsable de la mayor parte del crecimiento, el sector privado está compuesto Ministerio de Ciencia y Tecnología íntegramente por PYME. Las mayores corporaciones chinas, medidas por activos totales o ventas, son en realidad de propiedad estatal, eclipsando a empresas privadas o semiprivadas como Alibaba, Tencent y Midea. En segundo lugar, la importancia del capital extranjero, especialmente en los sectores de alta tecnología, disminuye el poder político de los empresarios nacionales. Las empresas extranjeras siguen desempeñando un papel mucho más importante que en los Estados desarrollistas del este asiático y han forjado coaliciones con los funcionarios locales de la administración pública, especialmente con los departamentos locales de comercio internacional. Estas limitaciones del poder de los empresarios no deberían sorprendernos necesariamente. En 1994, varios autores argumentaron que las medidas de Deng Xiaoping de conceder un mayor papel al mercado y a los niveles inferiores de la organización de la administración pública han sido siempre el medio, pero nunca el fin, del programa reformista. En este sentido, la élite dirigente nacional china es menos vulnerable políticamente y, por tanto, puede permitirse ajustar sus mecanismos de disciplina empresarial más que muchos otros países de renta media.

Revisor de hechos: Callowey

Administración Pública

[rtbs name=»vida-politica»]
[rtbs name=»ciencia»]
[rtbs name=»asuntos-sociales»]
[sc name=»derecho-administrativo»][/sc]
[sc name=»derecho-administrativo»][/sc]

Recursos

[rtbs name=»informes-jurídicos-y-sectoriales»][rtbs name=»quieres-escribir-tu-libro»]

Notas y Referencias

Traducción de Administración pública

Inglés: Public administration
Francés: Administration publique
Alemán: öffentliche Verwaltung
Italiano: Pubblica amministrazione
Portugués: Administração pública
Polaco: Administracja publiczna

Tesauro de Administración pública

Vida Política > Poder ejecutivo y administración pública > Administración pública
Ciencia > Humanidades > Ciencias sociales > Ciencia administrativa > Administración pública
Vida Política > Marco político > Institución política > Poderes públicos > Administración pública
Vida Política > Marco político > Poder político > Poder discrecional > Administración pública
Asuntos Sociales > Urbanismo y construcción > Urbanismo > Equipamiento colectivo > Edificio público > Administración pública

Véase También

• Ciencia administrativa
• Poderes públicos
• Poder discrecional
• Relación administración-administrado
• Administración local
• Política regional
• Hacienda local
• Legislación local
• Elecciones locales
• Administración electrónica
• Gobernanza
• Internet
• Asociación sectores público y privado
• Ayuda a la modernización
• Ayuda a la industria
• Modernización de la empresa
• Programa integrado de desarrollo
• Contratación administrativa
• Empresa privada
• Poderes públicos
• Servicio público
• Nacionalización
• Gobierno
• Poder
• Concesión de servicios
• Empresa pública
• Transporte público
• Servicio de interés general
• Política pública
• Política gubernamental
• Representante de la autoridad local o regional
• Elecciones locales
• Administración central
• Administración regional
• Política regional
• Elecciones regionales
• Hacienda regional
• Parlamento regional
• Institución pública
• Derecho público económico
• Empresa pública
• Tutela administrativa
• Control administrativo
• Sede de la administración
• Organización Gubernamental
• Organización o Entidad Gubernamental
• Administación Pública
• Derecho Administrativo

Innovación, Administración Pública, Asia

Bibliografía

• ANGUIANO PANIAGUA, Miguel, «El Poder Legislativo Mexicano», Cámara de Senadores, México, 1995.
• Fraga, G. «Derecho Administrativo», 21ª ed., México, D.F., México: Porrúa, 1981.
• Espinosa M. Galo, «Diccionario de Jurisprudencia Contencioso Administrativa», Publicado por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Quito Ecuador, 1992.

BERLÍN VALENZUELA, Francisco, Derecho Parlamentario, Fondo de Cultura Económica, México, 1993, 1a. ed.

BOBBIO, Norberto, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, Diccionario de Política, Siglo XXI, México, 1991, 7a. ed. corregida y aumentada.

CAMPOSECO CADENA, Miguel Ángel, Manual de temas legislativos, edición del autor, México, 1984, 1a. ed.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Secretaría de Gobernación, Talleres Gráficos de la Nación, México, 1995.

Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Espasa-Calpe, Madrid, 1970, 19a. ed.

GUARNEROS SALDAÑA, Rafael, Ensayos legislativos, Cámara de Diputados, México, 1996.
Acosta Romero, Miguel, Teoría general del derecho administrativo; 3ª edición, México, Porrúa, 1979; esquivel Obregón, Toribio, Apuntes para la historia del derecho en México, México, Polis, 1939, tomo II Fraga, Gabino, Derecho administrativo; 19ª edición, México, Porrúa, 1979; Miranda, José, Las ideas y las instituciones políticas mexicanas; 2ª edición, México, UNAM, 1978; Rives Sánchez, Roberto, Elementos para un análisis histórico de la administración pública federal en México, 1821-1940, México, INAP, 1984;

MARILL, Emilio, Constitución de la República de Cuba, Temática/Legislación Complementaria, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1969.

MADRAZO, Jorge (coord.), Diccionario Jurídico Mexicano, Porrúa-UNAM, México, 1989, 3a. ed., t. I.

MONREAL, AVILA, Ricardo, Notas de trabajo y discursos, Cámara de Senadores, México, 1996.

PLIEGO BERNAL, Rubén, «Investigación histórica del Poder Legislativo», en Revista Foro Jurídico, México, 1995.
Ruiz Massieu, José Francisco, Nueva administración pública federal; 2ª edición, México, Tecnos, 1978; Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo; 6ª edición, México, Porrúa, 1974; Vedel, Georges, Droit administratif; 7ª edición, Paris, Presses Universitaires de France, 1980.

Derecho Administrativo

• Administración Pública
• Burocracia
• Censo
• Finanzas Públicas
• Impuesto
• Migraciones Humanas
• Presupuesto
• Seguridad Social
• Sindicato

Organización Estatal

• Administración Pública
• Bandera
• Frontera
• Sistemas Penitenciarios
• Tribunal de Justicia

Jurisprudencia Administrativa y Tributaria

• Definición de Jurisprudencia administrativa
• Jurisprudencia en Materia Administrativa
• Jurisprudencia Administrativa Laboral
• Jurisprudencia Administrativa Peruana
• Jurisprudencia Administrativa Española
• Jurisprudencia Administrativa Mexicana
• Jurisprudencia Administrativa Colombiana
• Jurisprudencia Administrativa Penal
• Jurisprudencia Administrativa Argentina
• Jurisprudencia Judicial
• Elementos Tributarios
• Gestión Tributaria
• Liquidación Tributaria
• Inspección Tributaria
• Recaudación
• Infracciones Fiscales
• Delitos Fiscales
• No residentes
• Sucesiones
• Donaciones
• Impuesto sobre el Valor Añadido
• Impuestos Especiales
• Impuestos Locales
• Tasas

Variables y Estamentos Económicos

• Administración de Empresas
• Administración Pública
• Amortización
• Automatización
• Crédito
• Empresa
• Informática
• Producción
• Sociedades Civiles
• Sociedades Mercantiles

Bibliografía sobre Administración pública y sobre Derecho Tributario

Derecho Administrativo

• Administración Pública
• Burocracia
• Censo
• Finanzas Públicas
• Impuesto
• Migraciones Humanas
• Presupuesto
• Seguridad Social
• Sindicato