Burocracia Estatal

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Visualización Jerárquica de Burocracia Estatal

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Burocracia

Una burocracia es una organización caracterizada por la jerarquía, las reglas fijas, las relaciones impersonales, la adherencia terminante a los procedimientos imparciales, y la especialización basada en la función. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Las organizaciones burocráticas pueden encontrarse en el sector privado, así como en el sector público. Esta definición de burocracia como tipo de organización se superpone con otras formas en que se utiliza la palabra. La burocracia puede utilizarse como sinónimo de un modo jerárquico de coordinación, un uso basado en la naturaleza jerárquica de dicha coordinación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Puede ser utilizado como un sinónimo para la administración pública — un uso que sugiere que el sector público es el arquetipo de una organización jerárquica. Puede referirse a los burócratas que trabajan en el sector público u otras organizaciones grandes y jerárquicas. Y puede describir la conducta burocrática que aplica rígidamente reglas generales a casos particulares — un tipo de conducta asociada con funcionarios en organizaciones jerárquicas.

Contextos históricos

Etimológicamente la burocracia combina la oficina, que se refirió a un lugar del trabajo para los funcionarios, con-cracia, que era el término griego para un patrón de la regla. Vincent de Gournay, economista del siglo XVIII, introdujo la palabra burocracia como una adición a la tipología clásica de los sistemas gubernamentales: era una forma de gobierno en la que dominaban los funcionarios.

Aunque la palabra burocracia surgió por primera vez en el siglo XVIII, los científicos sociales se han apresurado a aplicarlo a épocas anteriores. Han argumentado que la monarquía egipcia creó un sistema burocrático para construir proyectos de abastecimiento de obras hidráulicas a través de su imperio; que los romanos usaban sistemas burocráticos para gobernar sus vastos territorios; o que los monarcas de la Europa moderna medieval y temprana utilizaron a burócratas para la recaudación de impuestos, la regulación comercial y las formas tempranas de la policía.Entre las Líneas En general, sin embargo, la burocracia mantiene una clara asociación con el surgimiento de las sociedades industriales modernas. Los científicos políticos a menudo argumentan que la industrialización llevó a un cambio de la producción artesanal a pequeña escala a un sistema de producción en masa, y la mayor concentración de capital y el ascenso de las fábricas luego llevó al surgimiento de la burocracia moderna Corporación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). También a menudo argumentan que la industrialización creó una miríada de problemas sociales nuevos y cada vez más complejos y que, desde el siglo XIX, el estado comenzó a establecer departamentos y oficinas para gobernar y mitigar estos problemas.

Una Conclusión

Por lo tanto, el argumento es que las organizaciones jerárquicas a gran escala llegaron a dominar tanto al sector privado como al público.

Las burocracias gubernamentales se expandieron durante gran parte del siglo XX. Para algunos observadores, la burocracia parecía ser el tipo de organización ideal para el desempeño de tareas repetitivas complejas: permitía que partes separadas del estado se especializaran en tareas particulares, al tiempo que proporcionaba al centro un control efectivo sobre cada uno de los Piezas.

Puntualización

Sin embargo, a finales del siglo XX, un número creciente de críticos argumentaban que las burocracias gubernamentales se habían vuelto demasiado grandes y complejas, lo que conducía a una falta de capacidad de respuesta y a la ineficiencia. Algunos críticos argumentaron que las burocracias eran inherentemente insensibles e ineficientes porque estaban protegidas de las disciplinas del mercado. La reacción contra la burocracia condujo a intentos de reformar el gobierno mediante la privatización, los mercados internos, la subcontratación, las prácticas de gestión del sector privado y las redes.

La antítesis general, en el siglo XVII, entre dos sistemas alternativos: el sistema “burocrático” de los príncipes que puede alentar al capitalismo de estado, pero exprime la libre empresa, y el sistema mercantil de las ciudades libres, que no es incompatible con un tipo más flexible de monarquía, puede ser ilustrado en la historia china.Entre las Líneas En China, la sociedad burocrática que había sido fortalecida por las dinastías anteriores se aflojó en el siglo noveno con la secularización masiva de la propiedad monástica. A partir de entonces, bajo la dinastía Sung, se produjo una gran eflorescencia de la ciencia y la tecnología. Dondequiera que uno haga un seguimiento de alguna pieza específica de historia científica o tecnológica en la literatura china, siempre es en la dinastía Sung que uno encuentra el punto focal principal. Pero con la dinastía Ming, se restauró la vieja estructura burocrática y los grandes inventos chinos, incluidos los tres que, según Francis Bacon,” han cambiado la cara y el estado de las cosas en todo el mundo, A saber La impresión, la pólvora y la brújula no fueron seguidas en China sino en Europa. El confucianismo, según Weber, era un sistema de creencias que apoyaba tanto el orden burocrático como la estructura de parentesco.

Autor: Williams

Burocracia y el Estado

Todas las formas de gobierno requieren administración, pero solo en los últimos siglos la forma burocrática se ha vuelto relativamente común. Aunque Weber observó formas burocráticas de administración en el antiguo Egipto, durante las últimas etapas del Imperio Romano, en la Iglesia Católica Romana y en la China imperial, el surgimiento del Estado-nación (Estado en el que la población tiene una identidad nacional compartida, basada normalmente en la misma lengua, religión, tradiciones, e historia) moderno fue acompañado por una elevación proporcional en el estatus de su administración, la burocratización de la administración y el carácter indispensable de su oficialidad permanente. La burocracia, al servicio de la corona, fue la manifestación del Estado. La construcción del Estado se identificó esencialmente con la creciente competencia de su aparato burocrático y el estatus de sus funcionarios permanentes.

El desarrollo de la burocracia pública generalmente acompañó la capacidad de un Estado para ampliar su alcance y unir sus territorios bajo una sola soberanía. La creación de un cuadro administrativo a tiempo completo es una señal de la unidad administrativa de un gobierno y de su capacidad para aplicar su mandato. La burocratización del Estado, por extraña que parezca inicialmente, típicamente proporcionó la base para su democratización porque eliminó las bases feudales, plutocráticas y patrimoniales de la administración. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Algunos estados, típicamente aquellos que experimentaron una lucha para romper la base de poder de una aristocracia provincial, desarrollaron una fuerte burocracia profesional para servir a la corona y unificar el estado. Durante el reinado de Luis XIV (1643-1715), Francia estableció un sólido cuerpo profesional de funcionarios responsables de las obras públicas, la extracción de ingresos y el apoyo a las ambiciones de la corona. El término burocracia fue acuñado (como burocracia) a mediados del siglo XVIII por el filósofo francés Vincent de Gournay, derivado del buró francés, que significa escritorio de escritura, y -cracia, que significa gobierno.Entre las Líneas En el siglo XIX, la Restauración Meiji en Japón (1868-1912), motivada por poderosas ambiciones modernizadoras, centralizó el Estado, debilitó la aristocracia y creó una poderosa burocracia.

▷ En este Día de 27 Abril (1960): Independencia de Togo y luego de Sierra Leona

El 27 de Abril de 1960: Tras varios años como república autónoma de la Unión Francesa (1946-1958), Togo, país de África Occidental, se independizó. Las ganas de independencia ya se respiraba en los barrios de la capital. Exactamente un año más tarde, Sierra Leona -que durante años había sido colonia y protectorado británico- alcanzó la independencia dentro de la Commonwealth británica; Sir Milton Margai fue el primer primer ministro. Un 27 de abril (en este caso, de 1296), otros perdían la independencia: El rey Eduardo I de Inglaterra, en busca de la soberanía sobre los escoceses, invadió Escocia y trasladó la piedra de coronación de Scone a la abadía de Westminster, en Inglaterra.

Pormenores

Por el contrario, la aristocracia más poderosa de Gran Bretaña continuó ejerciendo funciones administrativas aficionadas hasta bien entrado el siglo XIX, cuando finalmente surgió un servicio civil profesionalizado.Entre las Líneas En los Estados Unidos no se creó un servicio civil profesional a nivel federal hasta 1883, y en muchos de sus estados y localidades no fue hasta mucho más tarde. La realización real de una burocracia moderna a nivel federal en los Estados Unidos fue un mosaico que reflejaba las respuestas a problemas específicos y su complicado sistema de autoridad política.

Tradicionalmente, los gobiernos han reformado sus operaciones administrativas en respuesta a fallas evidentes (por ejemplo, la incapacidad de hacer frente a las crisis o de funcionar eficazmente en la guerra) y la necesidad de crear sistemas universales de prestaciones (por ejemplo, pensiones, atención de la salud y educación), que requieren la extracción de ingresos por parte de una institución eficiente. Hasta finales del siglo XX, las reformas administrativas generalmente fortalecieron las bases meritocráticas y universalistas de la organización administrativa para protegerse contra las influencias malignas de la corrupción, la falta de rendición de cuentas y el clientelismo.

Puntualización

Sin embargo, en el decenio de 1980, los esfuerzos de reforma en las democracias establecidas cobraron impulso, haciendo hincapié en la descentralización y la adopción de decisiones basadas en el mercado y, en algunos casos, incluso en la sustitución de funcionarios públicos a tiempo completo por administradores contratados. Con el fin de aumentar la flexibilidad y la adaptabilidad y de hacer que la esfera pública sea más ágil y esté más orientada al rendimiento, la desburocratización del aparato administrativo del Estado se puso de moda, si no se aplicó de manera integral. Estas reformas a menudo caen bajo la rúbrica de lo que se denomina Nueva Gestión Pública.

Sin embargo, el aparato administrativo del Estado en los países en desarrollo rara vez ha estado cerca de alcanzar el estatus impersonal y basado en reglas que Weber describió (véase más acerca de la burocracia weberiana más abajo). Tampoco ha sido capaz de producir el nivel de competencia que Weber afirmaba que era característico de la burocracia. A menudo, la falta de recursos suficientes para pagar a los funcionarios en sociedades con escasez de recursos ha llevado a la corrupción y, como mínimo, a eludir el trabajo para que los funcionarios puedan dedicarse a otras actividades más remunerativas. La ausencia de un sólido cuerpo de funcionarios profesionalizados en esos entornos ha significado que la administración pública sea a menudo una fuente de patrocinio, lo que permite a los dirigentes pagar a sus partidarios o disuadir a la formación de una oposición. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Como estos países generalmente carecen de recursos adecuados, la burocracia estatal tiene menos que extraer para permitir la prestación competente de servicios.

Muchos de los problemas identificados en los países en desarrollo, por supuesto, afectan incluso a los países más prósperos, aunque por lo general en menor medida. La medida en que la burocracia se desempeña de acuerdo con la caracterización weberiana está relacionada con las circunstancias externas que rigen sus capacidades. Como consecuencia, cuando faltan estos recursos o cuando hay poca base para la regla de la autoridad legal racional, la burocracia estatal es incapaz de actuar de manera que pueda rendir cuentas, ser competente o estar basada en reglas.

Otros Elementos

Además, cuando los salarios son bajos y los recursos educativos limitados, los funcionarios responsables de la gestión de la maquinaria administrativa pueden tener habilidades inadecuadas y ser susceptibles a la corrupción y a la evasión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Así, el hecho de que al aparato administrativo de un Estado se le llame casualmente “la burocracia” (o a sus funcionarios “burócratas”) no dice mucho acerca de cuán próximo o distante está del ideal weberiano de la burocracia.

En los países en desarrollo, las ideas sobre la reforma administrativa a menudo se orientan hacia el ideal weberiano más formalista, en particular la creación de estándares universalistas, procedimientos regulares y rendición de cuentas.

Pormenores

Por el contrario, en los países más prósperos, se hace hincapié, sobre todo, aunque no exclusivamente, en las democracias de habla inglesa, en reducir el formalismo administrativo asociado (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “associate” en derecho anglo-sajón, en inglés) a la burocracia, disminuir el número de normas y aumentar la discreción y la rendición de cuentas por el desempeño en las organizaciones de nivel inferior. Mientras que en los países en desarrollo la necesidad principal es la reducción de la corrupción, en los países más establecidos el motivo de la reforma se centra en la rápida adaptabilidad y el rendimiento.Entre las Líneas En entornos en los que se cree que la burocracia estatal ha sido esencial para la identidad y el desempeño del propio Estado (por ejemplo, Francia y Alemania), hay más resistencia a la introducción de criterios de mercado para evaluar el aparato administrativo del Estado o para alterar los patrones predominantes de contratación y formación de la administración pública.

Autor: Black

Burocracia Weberiana

El uso popular y peyorativo del término debe distinguirse de “burocracia” utilizada en un sentido técnico. Aunque la distinción está plagada de dificultades, los científicos sociales han empleado el término porque apunta a la variante especial y moderna de los antiguos problemas de la administración, del mismo modo que términos como “ideología” y “clase” apuntan a aspectos modernos de la vida intelectual y la estratificación social. La tarea analítica consiste en conceptualizar esta variante moderna. A nivel macroscópico, la definición de Max Weber de la burocracia en el Estado de derecho ofrece la mejor solución disponible a este problema; ninguno de los críticos del análisis de Weber ha prescindido hasta ahora de su definición. Según Weber, una burocracia establece una relación entre las autoridades legalmente instituidas y sus funcionarios subordinados que se caracteriza por derechos y deberes definidos, prescritos en normas escritas; relaciones de autoridad entre los cargos, que se ordenan sistemáticamente; nombramientos y ascensos basados en acuerdos contractuales y regulados en consecuencia; formación técnica o experiencia como condición formal de empleo; salarios monetarios fijos; una estricta separación entre cargo y titular en el sentido de que el funcionario no posee los “medios de administración” y no puede apropiarse del cargo; y el trabajo administrativo como ocupación a tiempo completo, según Weber y otros autores.

Una administración gubernamental así definida debe entenderse, según Weber, como parte de un orden jurídico que se sustenta en la creencia común en su legitimidad. Ese orden se refleja en normas escritas, como leyes promulgadas, normas administrativas, precedentes judiciales, etc., que rigen la redacción de los funcionarios y orientan su comportamiento administrativo. Esa ordenación autoritaria de la burocracia nunca es más que un logro próximo; las normativas escritas a menudo están “desfasadas” con respecto a las condiciones a las que se refieren, mientras que las codificaciones y las reformas legales y administrativas, aunque diseñadas para hacer frente a ese problema, están sujetas a interpretación. El orden jurídico permanece intacto mientras tales dificultades se resuelvan mediante la elaboración ulterior de los reglamentos existentes y, en relación con la burocracia, mientras el comportamiento administrativo se oriente hacia un sistema de reglamentos. En resumen, estos tipos ideales de administración y de Estado de derecho son tanto más plenamente realizados “cuanto más completamente [logren] excluir el amor, el odio y todo sentimiento puramente personal, especialmente irracional e incalculable, de la ejecución de las tareas oficiales” (Weber, 1922).

Es necesario decir unas palabras sobre las dificultades de estas formulaciones. El propio Weber siempre hizo hincapié en que un tipo ideal simplifica y exagera la evidencia empírica en aras de la claridad conceptual. Ninguna administración gubernamental real es burocrática en el sentido estricto de su definición; esto se deriva de las simplificaciones necesarias para llegar a un tipo ideal. Las instancias concretas carecerán, por tanto, de uno o varios de los elementos constitutivos o los poseerán en diversos grados; de ahí que Weber hable de tipos mixtos como la “burocracia patrimonial” al referirse a ejemplos concretos. Este enfoque entraña problemas metodológicos aún en discusión desde fines de los años 50 por otros autores. Sin embargo, para los fines actuales basta con distinguir y discutir tres posibles usos de la definición de Weber: como punto de referencia histórico (burocracia moderna); como síndrome de cambio social (burocratización); y como especificación de los problemas de la burocracia en el Estado-nación moderno.

El tipo moderno de burocracia

Las estructuras que se aproximan a la definición de burocracia de Weber han existido de vez en cuando en diferentes partes del mundo. Los imperios burocráticos históricos, como el antiguo Egipto, el imperio romano y la China antigua y medieval, ejemplifican este punto [véaseEMPIROS]. China, por ejemplo, fue testigo de una aproximación a la burocracia en el sentido de que el nombramiento para un cargo dependía de las cualificaciones probadas mediante examen, y las relaciones de autoridad se ordenaban sistemáticamente. Por otra parte, los funcionarios chinos se cualificaban a través del aprendizaje humanístico más que de la competencia técnica; en ausencia de un orden jurídico basado en normas abstractas y escritas, la actuación administrativa se basaba idealmente en consideraciones de equidad; y el trabajo administrativo no era una ocupación a tiempo completo estrictamente separada de las preocupaciones personales y familiares del funcionario -por mencionar al menos tres aspectos en los que la administración bajo las dinastías chinas era no burocrática o protoburocrática (de acuerdo con los escritos de Weber publicados en 1922). En contraste parcial con estas aproximaciones, Weber reconoció un tipo moderno distintivo de burocracia, y es útil seguirle en este aspecto.

Los diversos atributos especificados en su tipo ideal se han aproximado al máximo en las condiciones del Estado moderno. Producto de los regímenes absolutistas en Europa desde el Renacimiento y distinto de los imperios burocráticos antes mencionados, el Estado moderno se caracteriza por un gobierno sobre un territorio contiguo, que se estabiliza sobre la base de normas escritas y la apropiación centralizada de todos los medios de administración. Dicha estabilidad y administración centralizada sólo son posibles sobre la base de unos recursos financieros y una administración de los ingresos que son prerrogativa exclusiva del gobierno central. Del mismo modo, el ejército y la policía están a disposición exclusiva del gobierno. Esta apropiación central de recursos y medios de coerción es paralela al establecimiento de una jurisdicción a escala nacional, tanto en lo que respecta a la creación y aplicación de normas jurídicas como a la prestación de servicios públicos considerados de interés general. Es en este sentido que Weber define el Estado como basado en un monopolio de la coerción física, que se legitima mediante un sistema de normas jurídicas vinculantes para gobernantes y gobernados por igual y que conlleva la subordinación última de todas las asociaciones menos inclusivas bajo esta jurisdicción central (Winckelmann 1964). En el marco del Estado moderno, la burocracia, tal y como se ha definido anteriormente, es la forma más característica de administración gubernamental.

Burocracia y rendición de cuentas

En su análisis de la burocracia, Max Weber señaló un importante obstáculo para la rendición de cuentas: la tendencia de los funcionarios a aumentar su superioridad intrínseca como expertos manteniendo en secreto sus conocimientos e intenciones, como escribió Weber en 1922. Análisis posteriores, de los años 50 y 60, han examinado las tensiones que suelen surgir en las relaciones entre los expertos y los altos cargos administrativos en las burocracias públicas y, de forma más general, la dificultad inherente de distinguir entre las decisiones políticas y la ejecución administrativa cuando los ejecutivos deben apoyarse en profesionales. El dilema intrínseco parece ser que, en última instancia, todos los servicios profesionales implican un elemento de confianza en la habilidad y la sabiduría con la que el profesional emite sus juicios, mientras que la responsabilidad de todas las acciones administrativas implica que, en principio, estas acciones están sujetas al escrutinio y la crítica de una autoridad superior. Sólo es un tanto exagerado decir que la confianza implícita en el empleo de profesionales está reñida con la desconfianza implícita en la rendición de cuentas de los administradores. Esta incompatibilidad se acentúa a medida que los gobiernos recurren cada vez más no sólo a los conocimientos técnicos y científicos, sino también a las competencias administrativas profesionales. Para ser “moderno”, un gobierno debe basarse en dichas habilidades, pero para ser responsable debe, no obstante, controlar los juicios discrecionales que son indispensables tanto para el trabajo profesional como para el buen gobierno.

Supervisión legislativa y ejecutiva

Los controles directos de la actuación de los administradores son, por supuesto, un medio más importante de garantizar la ejecución responsable de las políticas que las normas generales relativas al estatus cívico de los funcionarios. En su incisiva crítica de la burocracia prusiana, Max Weber hizo hincapié en las investigaciones parlamentarias como medio por el que los políticos podían comprobar la aplicación administrativa de la intención legislativa. Consideraba dichas investigaciones como un campo de pruebas para los políticos en el parlamento. Enfrentaban a administradores expertos para reivindicar la supremacía de las decisiones políticas sobre el uso que el funcionario hacía de su educación y habilidad para preservar la integridad técnica de un programa administrativo, cono escribió Weber en 1921.

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Los problemas que Weber señaló se han vuelto, si cabe, más complejos. En las condiciones del Estado del bienestar moderno, las legislaturas delegan cada vez más autoridad en los organismos administrativos. Con la consiguiente proliferación de funciones gubernamentales y la dependencia de expertos, aumentan las dificultades no sólo del control parlamentario sino también del ejecutivo sobre el proceso administrativo. Los representantes elegidos son demasiado escasos en número en comparación con los funcionarios bajo su autoridad, menos expertos que estos últimos y se limitan necesariamente a controles puntuales de la actuación. Además, en un contexto de ampliación de las funciones gubernamentales, las decisiones políticas ya implican la participación activa de los administradores superiores y se plasman después en instituciones prestadoras de servicios. Hasta cierto punto, el control parlamentario de los funcionarios está circunscrito, porque las decisiones políticas pasadas tienden a engendrar una demanda popular de continuación de los servicios gubernamentales una vez iniciados éstos, incluso al margen del impulso autoperpetuador de la administración.

LA BUROCRACIA COMO CONCEPTO Y TIPO ORGANIZATIVO

El uso que los estudiosos hacen de los términos “burocracia” y “burocratización” se debe en gran medida a la influencia del sociólogo alemán Max Weber (1864-1920), que lo aplicó principalmente a los organismos del Estado. Pero pensar en una burocracia simplemente como una oficina para la tramitación de asuntos públicos es similar a pensar en los aviones supersónicos como un medio de transporte del punto A al punto B. Históricamente, el término ha encarnado una serie de puntos de vista políticos, culturales y filosóficos que, a su vez, reflejan la presencia cada vez más omnipresente e intrusiva del Estado y otras grandes organizaciones en la historia moderna de la sociedad europea. El interés que sigue despertando la obra de Weber sobre este proceso, y las importantes contribuciones a este corpus de estudios por parte de estudiantes y críticos de Weber, obligan a que cualquier consideración ampliada de la burocracia sea tanto una historia de las ideas como una de las instituciones.

Los estudiosos de la historia europea moderna suelen asociar la extensión de la administración estatal con la “inevitable” secularización, racionalización y ampliación de las funciones de la casa real. Estos desarrollos se caracterizan por responder a la creciente complejidad de las funciones militares y políticas, de la empresa comercial e industrial, así como a la urbanización y a la compulsión europea de crear autoridades legales impersonales en la vida pública. Este punto de vista se asocia especialmente con la obra de Weber. Sin embargo, el casi monopolio de Weber sobre el pensamiento acerca de la burocracia y la burocratización en la Europa moderna no se consolidó hasta la década de 1960. Entre el momento de su muerte en 1920 y mediados del siglo XX -una época que fue testigo de una explosión en el número y el alcance de las organizaciones burocráticas- la influencia de Weber en Europa en general, y en Alemania en particular, fue comparativamente limitada. Con la aparición en las décadas de 1950 y 1960 de varios estudios importantes sobre su obra e influencia por parte de estudiosos como Wolfgang J. Mommsen, y la convocatoria del XV Congreso de la Asociación Alemana de Sociología en 1964, que conmemoraba el centenario de su nacimiento, el dominio de los puntos de vista weberianos sobre la burocracia y el desarrollo burocrático -el proceso de burocratización- quedó asegurado.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características y el futuro de esta cuestión):

En el mundo anglosajón, La estructura de la acción social (1937) de Talcott Parsons estimuló el interés por la sociología alemana y las ideas de Weber sobre los orígenes del capitalismo y la burocracia en la Europa moderna. Más adelante en su carrera, Parsons adoptaría una visión más matizada y crítica del comportamiento organizativo weberiano. No obstante, la temprana comprensión de Parsons sobre Weber y el desarrollo estructural burocrático reforzó la creciente importancia del funcionalismo estructural en las décadas de 1940 y 1950 y el trabajo del alumno estadounidense más influyente de Weber, Reinhard Bendix.

Las interpretaciones de la concepción de Weber sobre la burocracia se basan, de hecho, en síntesis de un amplio y diverso conjunto de sus redacciones, en particular Economía y sociedad, La religión de China, La religión de la India, La ética protestante y el espíritu del capitalismo e Historia económica general. Debido, además, a la proliferación de ediciones especiales y traducciones (sobre todo al inglés) de las obras originales de Weber, puede resultar difícil rastrear la procedencia de las teorías más famosas e influyentes de Weber, incluidas sus opiniones sobre la burocracia y la burocratización. Esto explica, al menos en parte, la continua controversia sobre lo que Weber entendía realmente por este fenómeno.

Weber pensaba que las estructuras de autoridad eran el núcleo de la organización social, pero que dichas estructuras requerían la validación, o legitimación, de los valores sociales subyacentes. A través de una extraordinaria gama de estudios históricos y sociológicos, Weber desarrolló una tipología de la autoridad que, dependiendo de las circunstancias históricas, era reducible a una de tres formas: tradicional, carismática o legal. Pensaba, además, que la autoridad legal era la más típica (aunque no exclusivamente) de las sociedades modernas y esperaba que esta autoridad ampliara su alcance y se intensificara con el tiempo. Un punto de controversia permanente entre los estudiosos de Weber es si esta visión de la autoridad y de su papel en la sociedad era prescriptiva (o normativa) o meramente descriptiva. En cualquier caso, la extensión de las normas jurídicas escritas, junto con una creciente dependencia de las normas de conducta racionales (en contraposición, por ejemplo, a las religiosas) en la vida pública, exigió la creación de las estructuras organizativas y el comportamiento que él denominó burocrático. Aunque Weber reconocía la importancia de las burocracias en las sociedades premodernas, pensaba que la fusión de las normas jurídicas y la racionalidad con características de la vida moderna como la tecnología compleja, las grandes concentraciones de población y la educación generalizada creaban un círculo de energías sociales, políticas y económicas que estimulaban continuamente el desarrollo burocrático en el mundo contemporáneo.

Aunque la visión de Weber sobre la burocracia estaba explícita y expertamente enraizada en la investigación histórica, su obra, en su mayor parte, no parece destinada a servir como descripciones narrativas detalladas del surgimiento de las administraciones estatales modernas. Así, aunque las historias de las burocracias estatales y de las grandes burocracias no estatales escritas por otros estudiosos son “weberianas” en el sentido de que con bastante frecuencia se basan en las ideas de Weber y utilizan su terminología, las propias redacciones -sus fundamentos fácticos y secuencias de desarrollo- suelen diferir notablemente de las de Weber. Además, como se muestra a continuación, existen perspectivas intelectuales en las que uno puede basarse para construir e interpretar narrativas históricas del desarrollo administrativo que son muy distintas de las que adoptan el punto de vista de que la historia de la administración es, de hecho, la historia de la “burocratización”.

Max Weber nació en Alemania y creció durante el Segundo Imperio, una época de notable eflorescencia en las artes, la ciencia y la política. Hijo de un abogado de éxito, se educó en los clásicos y recibió formación colegial y de posgrado en las universidades de Heidelberg, Gotinga y Berlín, principalmente en derecho. Finalmente fue nombrado profesor de economía en la Universidad de Friburgo y, más tarde, en la de Heidelberg. Los análisis de Weber sobre las estructuras sociales, la religión y el comportamiento social impregnaron la redacción sociológica norteamericana desde finales de la década de 1930 hasta la década de 1980. Su influencia en Europa fue más restringida que en Estados Unidos hasta el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Sigue dominando la erudición en el campo de la burocracia, aunque esta influencia es más limitada hoy en día debido al mayor uso por parte de empresas y organismos gubernamentales de investigaciones procedentes de campos como la psicología organizativa.

Una forma de distinguir las escuelas de las distintas narrativas históricas que utilizan los conceptos y la terminología de Weber es preguntarse cómo entienden las condiciones previas o las circunstancias generadoras del desarrollo burocrático europeo. Estas escuelas se dividen en dos grandes categorías. La primera es una escuela de cultura política que hace gran hincapié en una combinación específica de circunstancias históricas: la necesidad de los gobiernos centrales (normalmente monarquías) de gestionar organizaciones cada vez más complejas y de tamaño creciente y una dependencia cada vez mayor, con el paso del tiempo, de una legislación formal que sirva de normas de conducta pública. La segunda es una escuela de explicación basada en la economía que debe mucho al auge, en el siglo XIX, de las empresas manufactureras y comerciales a gran escala. Aunque este trabajo se inscribe a menudo en un marco terminológico weberiano, también suele integrar el trabajo analítico e interpretativo de Adam Smith y Karl Marx. Literalmente, por supuesto, las dos escuelas no forman categorías excluyentes; de hecho, el propio Weber combinaba con frecuencia la economía y la cultura política como variables independientes en modelos o tipologías de desarrollo burocrático.

La Burocratización

Con el tiempo, el control político de las organizaciones y la tecnología militares y, sobre todo, la gestión de los gastos de la guerra, obligaron a los Estados a crear oficinas dotadas de funcionarios formados a tiempo completo. Como señala Weber, tales individuos procedían a menudo, desde el principio, del clero. Éstos constituían una de las pocas pequeñas reservas de hombres en Europa occidental que eran a la vez cultos e independientes de la nobleza terrateniente con la que el monarca competía a menudo.

Poco a poco, los estados europeos empezaron a introducirse en esferas desatendidas de la vida social o, en todo caso, a asumir la responsabilidad de actividades que antes estaban a cargo de organizaciones religiosas, comunidades locales y familias. Por ejemplo, algunos estados empezaron, en el siglo XVIII, a interesarse por la educación primaria, la redistribución de la tierra, la educación técnica de los agricultores y el alivio de las circunstancias de los pobres. Las modestas ampliaciones resultantes de las funciones estatales se convirtieron en una ocasión para la burocratización. Las ampliaciones de las funciones estatales en el siglo XVIII hacia aguas sociales inexploradas también fueron a menudo ocasión de virulentos debates políticos sobre la calidad y la sustancia de las funciones administrativas estatales, su eficacia, su honradez y lo que hoy se llamaría su rentabilidad.

A principios del siglo XIX, los enfrentamientos políticos sobre estas cuestiones introdujeron elementos adicionales en lo que Weber vería como un círculo autorrefuerzo de la mejora burocrática. Las demandas de una mayor eficacia, la reducción de la corrupción y la introducción de funcionarios con formación universitaria que, a diferencia de los funcionarios de generaciones anteriores, no eran necesariamente miembros de las élites sociales nobles o del clero, intensificarían el propio proceso de burocratización.

Las empresas manufactureras y comerciales, incluso a principios del siglo XIX, ilustraban muchas de las características de la burocracia que Weber encontró en las organizaciones estatales. Además, como demostró Adam Smith en el siglo XVIII, las funciones especializadas y los papeles de los expertos eran tan importantes en la fabricación eficiente como lo eran en la gestión de los presupuestos estatales o de las brigadas de artillería. Las economías de escala y el control de los mercados que hicieron comunes los trusts y las combinaciones en muchos países europeos, y las condiciones de empleo seguro que las asociaciones profesionales y comerciales impusieron gradualmente a los Empleadores, hicieron cada vez más difícil distinguir entre burocracias estatales e industriales.

Variaciones: El Caso de Rusia

Las decisiones rusas de industrializarse no estaban exentas de carga política y administrativa. A finales del siglo XIX, el papel del Estado en la economía nacional se había disparado, con cientos de nuevas agencias de supervisión y decenas de nuevos programas diseñados para gestionar el comportamiento social de las clases medias y trabajadoras emergentes y de las nuevas entidades cívicas -como las administraciones urbanas, las escuelas y las instalaciones médicas- que acompañaron a la industrialización. En detalle, estas nuevas organizaciones no eran iguales en calidad a las de Francia o Alemania. Los funcionarios estaban peor formados. La corrupción era más común. El interés burocrático propio se entrometía con más frecuencia entre un organismo y el público al que debía servir. En los estudios académicos sobre estas organizaciones se habla mucho de la posible intervención arbitraria de la monarquía y otros miembros de la sociedad de élite en sus actividades. De hecho, se trataba de un hecho relativamente poco frecuente. Con el avance de la industrialización y la integración del Estado y la economía rusos en las órbitas de poder europeas, el equilibrio de autoridad entre la monarquía y la burocracia estatal se estaba inclinando a favor de esta última. En cuanto a sus características generales, los organismos de la administración estatal rusa de finales del siglo XIX eran verdaderas burocracias en el sentido weberiano de la palabra: jerárquicas, legalmente vinculadas, subdivididas según la especialización y defensivas de la autoridad de los funcionarios.

Tras la revolución comunista de 1917, la intrusión del Estado en la sociedad se hizo aún más omnipresente en Rusia y, después de 1945, en la Europa del Este ocupada por los soviéticos. Los vehículos de la nueva intervención estatal fueron una mayor centralización política; el rápido desarrollo de infraestructuras controladas por el Estado, como los sistemas de educación de masas, médicos, eléctricos y de transporte; y, especialmente, la planificación económica centralizada, la fijación de precios y la asignación de recursos. Sin embargo, parece poco probable que las organizaciones estatales que los gobiernos crearon para gestionar estas actividades fueran burocracias weberianas. Debido a las funciones arbitrarias de la policía política, al aumento de la corrupción, a las actividades del mercado gris y negro y, sobre todo, a la continua intervención de los partidos comunistas o de sus sustitutos, a menudo faltaron los prerrequisitos weberianos de normas legales de funcionamiento e independencia profesional de los funcionarios.

La visión weberiana de que un círculo de energías que se refuerzan mutuamente expandiría continuamente la burocracia en la sociedad europea moderna ha sido una piedra de toque importante para los debates políticos y las narrativas de la burocratización posterior a la Segunda Guerra Mundial. En las décadas de 1950 y 1960, economistas como John Kenneth Galbraith, Wassily Leontief y Gunnar Myrdal parecen haber esperado con confianza que las funciones del Estado en la planificación y el desarrollo eran esenciales y con seguridad crecerían en los tres tipos principales de sistemas sociales: capitalista avanzado, comunista y en desarrollo. Sin embargo, ya en la década de 1940, los partidarios de la “privatización”, la desinstitucionalización y la devolución de funciones estatales como el transporte, la generación de energía, el encarcelamiento de delincuentes, la educación e incluso del socorro a los pobres pusieron en tela de juicio aspectos de la narrativa de la burocratización. Economistas como Friedrich von Hayek cuestionaron la expectativa de que el aumento de la escala de las empresas (ya fueran estatales o privadas) ofrecería incrementos proporcionales de eficiencia (economías de escala), reduciendo el coste de la producción. Además, los cambios en el coste y la estructura de muchas tecnologías -sobre todo, los ordenadores a partir de la década de 1970- también hicieron factible el funcionamiento descentralizado de las infraestructuras sociales y económicas e incluso de la formulación de políticas.

ADMINISTRACIÓN SIN BUROCRACIA

Mientras que Weber tendía a preocuparse por las funciones estatales y su incrustación en las organizaciones burocráticas, las grandes organizaciones no estatales captaron cada vez más la atención de otros escritores. Al mismo tiempo, estos estudiosos también ofrecieron interpretaciones del comportamiento organizativo y oficial que discrepaban de los puntos de vista de Weber, haciendo hincapié, por ejemplo, en la imprevisibilidad del comportamiento de los participantes en los entornos burocráticos.

Roberto Michels, en Partidos políticos: Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna (1915), estudió las grandes asociaciones políticas que representaban los intereses de la clase baja en Alemania. Estas organizaciones se crearon, en medio de una gran oposición, para representar los intereses de los trabajadores frente a las grandes organizaciones manufactureras, como el trust de industrias metalúrgicas Krupp, y los grupos de interés político que las apoyaban. Michels (con la considerable ayuda crítica de Weber) llegó a la conclusión de que, para lograr sus objetivos, estas organizaciones obreras adoptaron muchas de las características burocráticas de las enormes empresas con las que competían, obedeciendo a una “ley de hierro de la oligarquía”. Se convirtieron, es decir, en burocracias con líderes autoritarios por derecho propio a pesar de los declarados valores antiburocráticos del trabajo organizado. Con el paso del tiempo, los requisitos internos para la supervivencia de las organizaciones obreras entraron en conflicto con los objetivos en el lugar de trabajo de los miembros del sindicato. Este fenómeno, conocido con el tiempo como desplazamiento de objetivos, se reconoce ahora como común en las organizaciones formales de todo tipo.

DEVOLUCIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN

En su análisis de la burocratización en el mundo moderno, Max Weber pensó que los componentes de los sistemas burocráticos interactuarían para asegurar la continua expansión de los sistemas burocráticos. A partir de la década de 1970, la investigación en ciencias políticas, economía e historia ha sugerido que el crecimiento del poder y el alcance de la autoridad de los Estados-nación y las empresas en el mundo contemporáneo puede no ser inevitable. Por ejemplo, Charles Sable y Jonathan Zeitlin publicaron un artículo pionero en 1985 que llamaba la atención sobre las “excepciones” a la regla de que las empresas de éxito siempre se convertían en productores en masa y, por tanto, más grandes, más dominantes en sus industrias y más burocráticas. En 1987, el historiador Paul Kennedy publicó una historia comparativa de gran éxito de varios de los principales Estados europeos en la que llamaba la atención sobre los factores que explican no sólo su ascenso histórico al poder, la riqueza y la influencia mundial, sino también su “caída” a finales del siglo XX.

Sin embargo, la descentralización e incluso la desintegración de una empresa, una industria o un Estado no conducen necesariamente a una reducción de la burocracia. Las fuentes de la burocratización, como señaló Weber, surgen de la necesidad, en la sociedad moderna, de organizaciones de gestión y servicios dotadas de personal en el que el público (o los clientes de la organización) confíe o al que considere “legítimo”. Los fundamentos de esa legitimidad parecen descansar, en la mayoría de los casos, en demostraciones de pericia, desapego y, sobre todo, autoridad profesional por parte del personal de la organización, los mismos componentes que Weber pensaba que estimularían la burocratización.

Del mismo modo, los detallados estudios de Frederick W. Taylor sobre el comportamiento de los trabajadores en grandes entornos industriales y comerciales indicaban que, independientemente del contenido de las normas burocráticas formales de comportamiento, los trabajadores solían rendir por debajo de los niveles de rendimiento laboral que podrían alcanzar fácilmente en otras circunstancias. Es decir, las normas universales y formales que rigen el comportamiento de los empleados o funcionarios podían ser impedimentos para un rendimiento óptimo. Taylor se puso a intentar reconstruir las condiciones del lugar de trabajo de forma que mejoraran el rendimiento de los trabajadores y resumió sus hallazgos en Los principios de la dirección científica (1911). Centró su atención en las microestructuras del comportamiento en el lugar de trabajo, en contraste con la atención que el análisis weberiano prestaba a las macroestructuras. Los estudios de Taylor sobre el tiempo y el movimiento se hicieron famosos como ejemplos de estrategias diseñadas para afectar al rendimiento de formas que iban más allá de las reglas y definiciones globales a las que Weber concedía importancia.

Después de 1910, el taylorismo se convirtió en una de las primeras modas de gestión del siglo XX. La influencia del taylorismo se generalizó en algunas empresas de Norteamérica y Europa occidental en las que la dirección buscaba mejorar la productividad en el lugar de trabajo sin una inversión de capital adicional significativa. En su intento de reconstruir un sistema de gestión estatal sin todas las formalidades e ineficiencias de la burocracia zarista que los revolucionarios de izquierdas despreciaban, el líder bolchevique Vladimir Lenin se apoderó del taylorismo como una estrategia administrativa y organizativa que prometía tanto eficiencia como racionalidad humana en el lugar de trabajo durante los primeros años que siguieron a la Revolución Rusa de 1917. La política de la transformación revolucionaria de la administración rusa acabó por imponerse a los ideales bolcheviques en este contexto.

En los dos casos anteriores se ven ejemplos de los análisis abstractos y las estrategias prácticas en el lugar de trabajo que la combinación del rápido desarrollo de las organizaciones y las críticas a las teorías weberianas producirían a mediados del siglo XX. Estos ejemplos podrían ampliarse con ilustraciones, por ejemplo, de la escuela de “relaciones humanas” de la gestión industrial. En conjunto, estas visiones alternativas no weberianas de la administración pueden dividirse en varias categorías disciplinarias o educativas, tres de las cuales son la teoría de la administración, la teoría de la organización y la teoría institucional.

Teoría de la administración

La administración del Estado, como carrera especial, investigación y vía educativa, es muy anterior al weberianismo y a los estudios burocráticos y puede subsumirse en el campo de la teoría de la administración. Aún existe cierta controversia sobre si la administración estatal clásica y centralizada de Francia fue un producto de la época napoleónica o, como afirmó Alexis de Tocqueville en El Antiguo Régimen y la Revolución Francesa (1856), del ancien régime. En cualquier caso, la noción de que ciertos individuos podían estar preparados para una vida de administración imparcial y desinteresada de las organizaciones era común en muchos Estados europeos del siglo XVIII, fue fundamental en las reformas napoleónicas de la administración del Estado y sobrevivió hasta entrado el siglo XXI. Por ejemplo, en Francia los grandes écôles e (como el prerrevolucionario Écôle des Ponts et Chausées o el napoleónico Écôle Polytechnique) y, en Rusia, el Tsarskoe Selo Lycée tenían como objetivo servir de institutos de formación para los futuros administradores de élite del Estado. Estas instituciones tendían a centrarse en cuestiones administrativas sustantivas, como, de hecho, hacen sus herederas -las escuelas de negocios y de administración pública- a finales del siglo XX.

Durante los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, un periodo de rápido crecimiento de las administraciones a gran escala, la investigación en administración pública aumentó enormemente. Los trabajos de Dwight Waldo (El Estado administrativo, 1984) y otros, que abarcaron dos generaciones, produjeron teorías de la administración que intentaban distanciarse de Weber y de la historia de la burocracia. Cada vez más, a finales del siglo XX, los programas de administración pública y de empresas tanto en la Unión Europea como en Norteamérica -como el Écôle Nationale d’Administration- se apoyaron en disciplinas como el derecho, la economía, la psicología organizativa y la contabilidad y derivaron gran parte de su enfoque sustantivo no de las teorías de la burocracia sino de estudios de casos empíricos.

Teoría de la organización

La teoría de la organización y el estudio empírico detallado del comportamiento individual y grupal en organizaciones complejas tienden a encontrarse dentro de las disciplinas de la psicología, la economía y la sociología. Éstas ofrecen, en muchos sentidos, una comprensión mucho más detallada del comportamiento administrativo y organizativo que la investigación burocrática. La obra de Herbert A. Simon Administrative Behavior: A Study of Decision-Making (1947), por ejemplo, estimuló un amplio y rico cuerpo de investigación empírica sobre componentes específicos del comportamiento organizativo. Dentro de este corpus de trabajo, la perspectiva weberiana y la idea de la organización como burocracia sólo desempeñan un papel limitado. Por ejemplo, Chester Barnard (The Function of the Executive, 1938) y Fritz J. Roethlisberger y William J. Dickson (en Management and the Worker [1961], un célebre estudio sobre la organización social en una de las plantas de la Western Electric Company) argumentaron a finales de la década de 1930 que las organizaciones informales, de las que no daban cuenta las tipologías weberianas, siempre tendían a surgir dentro de las organizaciones formales. Se trataba de relaciones estructurales no planificadas ni documentadas entre los participantes de la organización que eran, a pesar de su informalidad, esenciales para el funcionamiento de la organización formal. Dichas asociaciones informales no sólo controlaban las relaciones personales entre los participantes, sino que incluso controlaban eficazmente cuáles serían las normas aceptables para el rendimiento laboral.

CUESTIONES DE MOVILIDAD SOCIAL Y PROFESIONAL

La historia de la movilidad social en lo que respecta a la burocracia en Europa es compleja, debido no sólo a las variaciones en las oportunidades de movilidad de los burócratas y los candidatos a puestos burocráticos a lo largo del tiempo, sino también a las importantes diferencias en la experiencia de cada país.

Ciertamente, la burocracia no muestra signos de retroceso significativo en la Europa del siglo XXI. Si los Estados están desconcentrando y descentralizando en ciertos aspectos, no dan indicios de poder prescindir de la racionalidad y la autoridad estructurada que Weber encuentra en las burocracias modernas. Además, a medida que las tecnologías sofisticadas se vuelven cada vez más cruciales para las operaciones administrativas tanto en la esfera pública como en la privada, la demanda de expertos independientes, desinteresados y protegidos legalmente, organizados en jerarquías de carrera que funcionen sin problemas, parece seguro que sobrevivirá. En este sentido crítico, la opinión de Weber de que la burocracia es una construcción social que se refuerza a sí misma en la sociedad moderna, junto con su capacidad para identificar las energías que le dan vida, fue históricamente correcta y analíticamente indispensable.

Revisor de hechos: Mix

Control del tamaño de la burocracia

En los años 80 y 90, las peticiones de control de la burocracia federal se convirtieron en algo común. La burocracia puede reducirse de varias maneras, aunque el éxito suele ser limitado. Véase más en la entrada sobre la burocracia en la sociología.

Características de una burocracia

Una burocracia es un sistema de organización que destaca por su tamaño y complejidad. Todo dentro de una burocracia (responsabilidades, trabajos y tareas) existe para lograr algún objetivo. Los términos burócrata y burocracia tienen connotaciones negativas. Véase más en la entrada sobre la burocracia en la sociología.

Recursos

Véase También

• Cultura organizativa
• Administración pública
• Organización Administrativa y sus formas
• Economía Política
• Teoría de la Burocracia
• Ciencia Administrativa
• Teoría de la contingencia
• Gestión del Conflicto Organizacional
• Gestión científica, incluyendo sus principios
• Teoría de la modernización y su futuro
• Sociología Política
• Desarrollo organizativo
• Comportamiento organizativo
• Glosario de Comportamiento Organizacional
• Élite
• Estructura Organizativa
• Antropología Organizativa
• Cambio organizativo
• Historia económica
• Diseño Organizacional
• Innovación Organizativa
• Estrategia organizacional
• Administración Central
• Aprendizaje organizacional
• Política organizacional
• Gestión de recursos humanos
• Stalinismo
• Liderazgo educativo y docente
• Gestión pública
• Taylorismo

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