Gobernanza de la Unión Europea

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Gobernanza de la Unión Europea y Global

Nota: La gobernanza global es un proceso mediante el cual actores e instituciones multinacionales colaboran para resolver problemas globales utilizando estrategias transnacionales con vistas a garantizar el bienestar de la sociedad humana y el desarrollo global.

Deconstruir la gobernanza de la Unión Europea
Este capítulo examina el desarrollo de la concepción de la Unión Europea (UE) del concepto de “gobernanza” y explica cómo la Comisión Europea ha intentado definir y aclarar la propia gobernanza de la UE. El capítulo ilustra cómo las referencias a la “buena gobernanza” se integran en toda la formulación de políticas de la UE y describe cómo y por qué se considera exportable la opinión de la UE sobre la conveniencia de su propia forma de gobernanza. Más de 50 años de consolidación de sus instrumentos de política interior y exterior, políticos, económicos, comerciales, financieros y, sobre todo, normativos, han permitido a la UE defender y promover los intereses y valores europeos, tanto dentro del espacio europeo como en las relaciones con sus socios y rivales en el exterior. La existencia de la UE ha contribuido claramente a la remodelación de las relaciones políticas y económicas dentro de Europa. Al cuestionar la centralidad del Estado-nación, tanto dentro de Europa como en la política mundial, la UE también ha desempeñado un papel importante en el establecimiento y la consolidación de una forma original de gobernanza supranacional en Europa y un modelo a seguir para otras regiones del mundo. Paradójicamente, lo ha hecho a pesar del cambiante apoyo de la opinión pública. El consenso permisivo,2 que acompañó y facilitó la integración europea hasta los años 70, ha evolucionado hacia una gran desafección pública hacia “Europa”. Incluso existe un apoyo dividido entre las élites europeas, antaño la columna vertebral de una ambición declaradamente federalista. La “buena gobernanza” en Europa y en otros lugares es, no obstante, una de las principales prioridades políticas de la UE, aunque cada vez está más claro que Europa necesita legitimar la práctica de la gobernanza de la UE, que poca gente entiende y, por tanto, poca gente apoya. La legitimidad requiere comprensión y apoyo, como coinciden muchos observadores, sobre todo el ex comisario europeo Pascal Lamy, que había argumentado en 2009 que:

“La UE está muy por delante de otros intentos de integración regional, como el TLCAN, Mercosur y la ASEAN. Ha dado el salto tecnológico hacia el poder supranacional, pero sigue sin tener legitimidad supranacional. Llevamos varias décadas frotando el pedernal institucional y el fuego democrático no prende. Esto es un problema para Europa, pero también para los demás continentes, que también se toparán con este techo democrático si fracasa la Europa política. Pero no creo que esto sea irremediable. Necesitamos una mejor comprensión de las cuestiones de identidad, sentido de pertenencia, cultura y civilización, que hasta ahora se han descuidado. Demasiados juristas y economistas, pocos antropólogos o sociólogos.”

En apoyo de esta opinión, este texto cuestiona así la naturaleza de la gobernanza de la UE y, por extensión, su uso como modelo de gobernanza en otros lugares. Las ambiciones de la UE de una “unión cada vez más estrecha” en su seno y sus esfuerzos por ofrecer un punto de referencia ético y no militarista en los asuntos internacionales son bien conocidas, pero existen dudas sobre la legitimidad de la UE derivadas del “déficit democrático” de la UE, las tensiones evidentes entre las culturas políticas nacionales y europea y las reflexiones críticas asociadas sobre las absorciones acerca de la identidad política y la ciudadanía. No se trata de cuestiones insolubles, pero requieren reflexión y una explicación activa a públicos y élites desencantados.

En primer lugar, la ambición de la UE de legitimar sus propios parámetros políticos dentro de la UE necesita una explicación. En segundo lugar, la exportación de su cultura de gobernanza a través del proactivismo político y la creación de capacidad internacional también necesita tanto una explicación como el apoyo consciente de los dirigentes de la UE, la sociedad civil y los ciudadanos. En resumen, la legitimación política en el interior y en el exterior es la contrapartida práctica necesaria del poder económico de la UE, y es una estructura de apoyo ético cada vez más necesaria para la postura proactiva de la UE en los asuntos mundiales, que ahora incluye incluso el creciente recurso a medios militares.

De la gobernanza regional a la gobernanza mundial

El periodo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial fue testigo de la creación de un discurso de gobernanza europea. Se centraba en los beneficios de la integración europea: el logro de la paz en Europa y la garantía de una paz duradera mediante la provisión de mecanismos institucionalizados de prevención de conflictos. En la práctica, a medida que la UE crecía, el “método comunitario” fue la vía institucional para llegar a un acuerdo político allí donde los gobiernos europeos tenían intereses hasta entonces contrapuestos. El método comunitario era una especie de federalismo embrionario. Las políticas sólidas obtuvieron el apoyo de la opinión pública. Incluían las “cuatro libertades ” y un cálculo económico de mayor eficacia mediante la puesta en común de la soberanía. Esto se promovió activamente no sólo por los valores intrínsecos implicados, sino también como una vía neofuncionalista hacia la integración política. Acompañando a esta motivación económica interesada estaba la existencia de una confrontación de poder bipolar y las preocupaciones de seguridad surgidas durante la Guerra Fría. La percepción de la amenaza soviética fue un importante catalizador de la integración, por muy real que fuera la amenaza en realidad.

Los años que siguieron al final de la Guerra Fría fueron testigos de un aumento constante del discurso sobre la gobernanza mundial, con la llegada de conceptos como “seguridad humana”, “consolidación de la paz” y “responsabilidad de proteger”. El contexto más amplio del desarrollo, con los “objetivos de desarrollo del milenio” en los que la UE figuraba como donante principal, sirvió para reforzar la idea de que la gobernanza mundial estaba cambiando muchos de los conceptos básicos a escala internacional en los que se había basado el sistema westfaliano de relaciones internacionales. La integración regional ya no era una ambición específicamente europea. La globalización demostraba que el poder de los Estados-nación era escaso, frente a cuestiones que no conocían fronteras nacionales. Uno de los principales defensores del nuevo pensamiento fue un alto funcionario de la UE, Robert Cooper (2002), más conocido por su exposición de la doctrina del “nuevo imperialismo liberal”, con ideas como la designación de los países como “Estados fallidos”, “Estados modernos” y “Estados posmodernos”. Su visión del mundo fue decisiva en el desarrollo de la Política Europea de Seguridad y Defensa.

La UE había defendido durante mucho tiempo su propio modelo de integración como medio para lograr la paz en todo el mundo; ahora, su política de asuntos exteriores se impregnó de todos los nuevos conceptos y se orientó por ellos. De hecho, el final de la confrontación de las potencias bipolares en la década de 1990 marcó el comienzo de una nueva era de optimismo liberal, en la que la UE se decantó por el “multilateralismo eficaz” como receta y contribución a una paz duradera, esta vez a escala mundial. Incluso las bases nacionales de la diplomacia evolucionaron, y la UE empezó a trabajar después de 2000 en la creación de nuevos acuerdos diplomáticos, en los que un cuerpo diplomático central debía representar a la UE junto a las diplomacias nacionales de Europa. En resumen, la representación -de soberanos, intereses o ideas- fue sustituida por metáforas de construcción y edificación mediante las cuales debían gestionarse las cuestiones y resolverse los problemas, y esto formaba parte del mensaje de la nueva gobernanza europea. Se reforzó como prioridad política de la UE tras los atentados terroristas perpetrados en EE.UU. a finales de la década de 1990 y principios de la de 2000 y el consiguiente replanteamiento y reorientación de la política que tuvo lugar en todo el mundo occidental.

¿Qué es la gobernanza de la UE?

Durante mucho tiempo, la Comisión utilizó el término “gobernanza” con un enfoque tecnocrático. La política de gobernanza se centraba en la gestión de las finanzas públicas, evitar la corrupción, lograr la responsabilidad financiera y la prestación eficaz de buenos servicios públicos. Sin embargo, tras el cambio de siglo, la Comisión desarrolló un enfoque de la gobernanza basado en “todo el gobierno”, dejando atrás la concentración en la buena contabilidad y la moralidad económica. El uso actual del término por parte de la Comisión, sobre todo externamente en los ámbitos de la ayuda internacional, los derechos humanos, la igualdad de género, la democratización y la apropiación local, etc., está imbuido de una postura normativa que se muestra coherente en todo el tablero político, ya que la Comisión, gestora de proyectos de la UE, se aferró a la integración de la política de buena gobernanza en toda la gama de políticas, incluidas, dentro de la UE, cuestiones tan dispares como la gestión del transporte, la sanidad, la seguridad alimentaria y la política sobre el VIH/SIDA. En el ámbito exterior, los acuerdos internacionales sobre comercio, ayuda y asistencia técnica incluyeron nuevas formas de condicionalidad; los acuerdos internacionales de la UE presuponían la buena gobernanza como condición sine qua non. En el ámbito exterior, los buenos resultados a nivel microeconómico fueron siempre un criterio para medir el éxito de la gobernanza a nivel macroeconómico de los socios de la UE en materia de desarrollo. La insistencia en la buena gestión financiera de un determinado proyecto de desarrollo de capacidades dejó de ser un fin en sí mismo. Se convirtió en parte de la prescripción política y en una herramienta de evaluación de la gobernanza general del país en cuestión.

En su nivel más simple, “gobernanza” significa la manera en que se comparten y gestionan las relaciones de poder entre los gobiernos, las instituciones estatales (internacionales o nacionales), la sociedad civil y los ciudadanos. Los puntos de vista de la Comisión se exponen a grandes rasgos en varias “comunicaciones”, empezando por el Libro Blanco de la Comisión sobre la gobernanza europea de 2001, que fue la base de la legitimación pública del sistema de gobernanza de la UE, que fluctuaba en términos institucionales, sector por sector, entre la soberanía nacional sin trabas y la toma de decisiones supranacional a nivel europeo, conocida como “el método comunitario”. Sin embargo, las nociones de gobernanza de la UE evolucionan permanentemente, ya que son esencialmente contestadas, están sujetas a la negociación política y se ven influidas por una dialéctica cada vez más evidente -de hecho, paradójica- entre el nacionalismo político resurgente y la incapacidad nacional para hacer frente sin ayuda a la agenda económica y política internacional en rápida evolución.

La abundante literatura sobre la gobernanza de la UE, demasiado extensa para que este capítulo pueda revisarla o analizarla, demuestra un alto grado de fragmentación conceptual. El uso práctico del término en la UE se centra en la gestión sólida y eficaz del Estado dentro de un marco político democrático liberal y su defensa fuera de la UE. La variedad de interpretaciones del término exige un análisis para descubrir, en cada uso formal, qué quiere decir exactamente el usuario. Además, la gobernanza de la UE se manifiesta en tres amplios niveles: primero, como un modo de relación entre el gobierno y las partes interesadas en el proceso político interno de la UE; segundo, como un criterio de gestión económica y política eficaz del Estado (tanto dentro como fuera de la UE); y tercero, como un principio ético de trabajo: una gestión eficaz y no corrupta de las políticas sobre el terreno dentro de la UE y en la ayuda técnica y al desarrollo de la UE en el extranjero. Las tres nociones son relevantes debido a la condición de actor múltiple de la Comisión. Es instigadora y coordinadora de las políticas internas de la UE. Tiene un papel gestor de los resultados exteriores de estas políticas internas, y hasta la llegada del Tratado de Lisboa hablaba como un actor político bastante independiente en los asuntos internacionales. Esto le correspondía en aquellos ámbitos en los que su responsabilidad jurídica de representar a las Comunidades Europeas era clara.

Además, sus funciones económicas y políticas como agencia de desarrollo, como donante y como voz exterior de la UE así lo exigían. Queda por ver cómo el nuevo Servicio Europeo de Acción Exterior de la UE se encargará de estas tareas de representación. Donde la Comisión hablaba cómodamente desde detrás de su propia placa en los foros formales, a partir de ahora lo hará desde un asiento explícitamente comunitario. Esto puede cambiar las percepciones dentro y fuera de la UE sobre la naturaleza, el contenido y los aspectos de coordinación de la representación exterior.

La cuestión de la clasificación de las políticas es importante para cualquier investigación práctica de la elaboración de políticas de la UE. La historia administrativa formal puede clasificar los acontecimientos, las políticas y la financiación como cuestiones de “gobernanza”, cuestiones de buena gestión económica o políticas sectoriales como la consolidación de la paz o la prevención de conflictos. Contar un relato ingenioso sobre la historia y la conveniencia de la buena gobernanza no puede basarse en pruebas administrativas, si no existe un orden conceptual y una falta de precisión en los archivos y en la documentación de investigación disponible. Archivar sólo es útil si los conceptos generales forman parte de la política oficial en el momento pertinente; en resumen, y en términos prácticos, si llevan el sello de “gobernanza” en los archivos de las cajas. Si la Comisión decide, a posteriori, que la gestión de determinados ámbitos políticos aleatorios equivale a una postura política global sobre la “gobernanza”, no es menos difícil localizar los archivos de trabajo históricos de los componentes, aunque sea fácil localizar los registros de apoyo electoral, apoyo al Estado de derecho, derechos humanos o microgestión financiera, si esto es a lo que equivale la “buena gobernanza”. La deconstrucción del término “gobernanza” puede simplificar el proceso analítico, pero también permite, de forma poco útil, que una medida de evaluación subjetiva entre en el marco conceptual.

Las definiciones de trabajo de la gobernanza no sólo incluyen lo que el observador considera útil o interpreta como gobernanza en la práctica. Existen tres niveles de relevancia conceptual: los objetivos “grandiosos” basados en tratados, como la promoción de la democracia y el Estado de derecho (TCE, art. 177) o la preservación de la paz y la seguridad (TUE, título V, art. 11); los objetivos intermedios, como la proyección de la estabilidad o la mejora del multilateralismo, como la Estrategia Europea de Seguridad o las orientaciones políticas y declaraciones sobre Multilateralismo Eficaz; y las implicaciones específicas inmediatas de la política práctica a nivel de proyectos de desarrollo. Merece la pena subrayar que el debate sobre la “gobernanza de la UE” debe abarcar tanto la propia gobernanza de la UE como su proceso de elaboración de políticas con la gestión de proyectos y políticas emprendidas para ayudar a otros. No es de extrañar que la riqueza de las cuestiones planteadas y los posibles escollos metodológicos al examinarlas compliquen la evaluación del éxito de la Comisión, ya sea en la consecución de un desarrollo institucional sostenible, en la promoción de un cambio sistémico o simplemente en la contribución a la “buena gobernanza”. Por lo tanto, la búsqueda de la “gobernanza”, por no hablar de la “buena gobernanza”, puede resultar esquiva.

Una de las razones de su elusividad es la existencia de una forma de disonancia cognitiva, que aparentemente impide a los líderes europeos debatir con franqueza las paradojas relacionadas. Los jefes de Estado y de gobierno de Europa se han visto arrastrados a lo largo de 60 años a una planificación cada vez más compleja para hacer frente a las nuevas y poderosas limitaciones de la gobernanza nacional y europea. En los 10 años transcurridos desde 2000 han negociado en una “Convención”, han elaborado un proyecto de Constitución y, ante el rechazo de la opinión pública, se han conformado con el Tratado de Lisboa. Los funcionarios siguen debatiendo las complejidades de la aplicación práctica del Tratado de Lisboa, resistiéndose con frecuencia a las implicaciones supranacionales del Tratado, a pesar de las supuestas ambiciones de sus dirigentes. Si alguna vez el diablo estuvo en los detalles, el Tratado de Lisboa ofrece una prueba ejemplar. La “buena gobernanza” puede ser un concepto esencialmente controvertido, del mismo modo que el camino hacia un acuerdo sobre la combinación entre la elaboración de políticas nacionales y supranacionales también es esencialmente controvertido.

La buena gobernanza en los asuntos internos de la UE

La gobernanza interna actual de la UE no es sólo el resultado de un proceso de reflexión consciente sobre los métodos de gobierno y las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos pretendido por los padres fundadores, que tenían en mente el federalismo como objetivo final y el neofuncionalismo como estrategia para alcanzarlo. También es el resultado de presiones externas. Sin duda, la globalización ha tenido un efecto significativo en la interacción política, social y económica de todos los Estados europeos. La gobernanza de la UE implica procesos complejos de gobierno, múltiples actores y la ausencia de un gobierno central fuerte y estatal. Se caracteriza por procedimientos y prácticas de la UE muy diversificados, que implican la negociación formal e informal, los grupos de presión, la cooperación y la creación de consenso. Subyace a este nivel práctico una estructura multinivel y multiactores. Las nuevas y originales formas de gobernanza de la UE han alterado las relaciones dentro de la UE entre los departamentos gubernamentales nacionales, creando modos de interacción específicamente europeos entre las instituciones gubernamentales nacionales y las instituciones de la UE. Concomitantemente, existen vínculos innovadores entre la UE, las instituciones nacionales y locales y la sociedad civil nacional. Estas novedades no siempre son bienvenidas. El trato directo de las instituciones de la UE con la sociedad civil nacional es una fuente notable de tensión en los sistemas de gobernanza nacional, y podría decirse que esto contribuye a las afirmaciones de que la UE carece de legitimidad, pues es cierto que muchos grupos de interés nacionales clave y la sociedad civil ya no buscan en el marco gubernamental nacional la orientación y la coordinación autorizada de las políticas. Con frecuencia, ya no centran su defensa en la política nacional, porque el centro autoritario de la elaboración de políticas se ha trasladado a Bruselas o Estrasburgo (para un debate perspicaz sobre cómo la exclusividad territorial se sustituye por fronteras funcionales y cómo los intereses nacionales quedan así “deslocalizados”, con amplias implicaciones sociológicas, véase más en esta plataforma digital).

Lo que pueda significar “buena” gobernanza en el contexto de la UE es, por tanto, una cuestión discutible; sea lo que sea, es ciertamente específico de la UE. Sus defensores (entre los que, al menos oficialmente, se encuentran los líderes políticos europeos) la aprecian como un sistema político en el que la prevención de conflictos y la reconciliación sustituyen a la venganza, y en el que una forma kantiana de cooperación reemplaza a la anarquía de las relaciones internacionales. Así, Barroso (en 2009) no sólo afirma que “la UE no se contenta con predicar con el ejemplo: desafiamos activamente a la comunidad mundial para que comparta nuestra ambición”, sino que añade: “En su tratado de 1795 La paz perpetua: un esbozo filosófico, Immanuel Kant dijo: “… sólo hay una manera de que los Estados… puedan abandonar la condición sin ley, que no implica otra cosa que la guerra; es que, al igual que los seres humanos individuales, renuncien a su libertad salvaje (sin ley), se acomoden a las leyes coercitivas públicas y formen así un Estado de naciones (siempre creciente)… que finalmente abarcaría a todas las naciones de la tierra… Nuestro orden kantiano es, en efecto, un logro histórico”‘. Además, las nociones de justicia internacional y equidad son innatas en el sistema de creencias de la gobernanza de la UE en un sentido rawlsiano de lo que sería aceptable si se pudiera conjurar de algún modo una forma de “posición original” política en el espacio europeo y en las relaciones internacionales en general a partir del desorden de los acuerdos políticos actuales. Para la Comisión Europea, en su documento de 2001, la buena gobernanza “depende de la implicación y la participación […] basadas en la retroalimentación, las redes y la implicación desde la creación de políticas hasta su aplicación a todos los niveles”, un concepto “lo suficientemente amplio como para abarcar tanto la gestión pública como las dimensiones políticas, y al mismo tiempo lo suficientemente vago como para permitir una justa medida de discreción y flexibilidad en la interpretación de lo que la “buena” gobernanza aprobaría o no”, como señaló en 2003. Este es el terreno de juego de un analista del discurso.

De hecho, el Libro Blanco de la Comisión sobre la gobernanza postulaba cinco principios de buena gobernanza, que reflejan normas ampliamente consensuadas de la democracia liberal: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia; a ellos podríamos añadir la “subsidiariedad”, es decir, una gobernanza eficaz “multinivel”, en la que las cuestiones de gestión pública se decidan en niveles adecuados al contexto y no exclusivamente por los órganos del gobierno central. Es evidente que la gobernanza de la UE debe presuponer una visión específica de la soberanía nacional. La UE es una estructura supranacional similar a un Estado y ha socavado, mediante el asentimiento gubernamental común de sus 27 miembros, la soberanía y la autoridad de los Estados-nación, en principio para mejor. Los responsables nacionales europeos no consideran formalmente que “socavar” la autoridad nacional y, por tanto, presumiblemente por extensión, su legitimidad, sea perjudicial; en principio, los tratados de la UE suponen una aceptación de la dilución por parte de la UE del foco de poder nacional, lo que también en principio mejora oficialmente los intereses nacionales, aumenta la legitimidad y mejora la gobernanza.

Aunque el apoyo político a este conjunto de opiniones varía, formalmente la integración europea supone que sin la UE el poder y los intereses nacionales serían respectivamente cada vez menores. Así pues, la pertenencia a la UE mejora por definición los intereses nacionales e ipso facto los intereses de los ciudadanos europeos. Además, la beneficencia intrínseca de la UE, es decir, su oferta de cuatro libertades fundamentales relacionadas con el mercado a sus ciudadanos, da aparentemente fe de su legitimidad. Sin embargo, un amplio sector de opinión rechaza este argumento y sostiene, por el contrario, que la gobernanza de la UE socava en realidad la democracia y la legitimidad y supone una amenaza para la nacionalidad y la ciudadanía nacional. De hecho, el Partido por la Independencia del Reino Unido sostiene que la UE tiene “un sistema de gobierno ajeno que, en última instancia, resultará totalmente inaceptable para el pueblo británico”. 5 Así pues, las élites gubernamentales nacionales y las opiniones públicas europeas distan mucho de ser unánimes en su apoyo a “más Europa”. Las tribulaciones de la ratificación del Tratado de Lisboa lo demostraron ampliamente (para una visión reciente y sofisticada de los problemas de legitimación en Europa, véase en esta plataforma digital).

La defensa de los cinco preceptos de la buena gobernanza que “sustentan la democracia y el Estado de derecho en los Estados miembros, pero… se aplican a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo, nacional, regional y local”, según el documento de la Comisión Europea de 2001, presupone una relación directa entre el gobierno y la sociedad civil, los representantes de los intereses de los ciudadanos, en gran medida autoproclamados, pero no los propios ciudadanos. La modesta defensa por parte de la Comisión de una noción participativa de la democracia, en lugar de una noción restringida a unas elecciones libres y justas, llevó a la Comisaria Wallström a afirmar, en 2009, que: “Es un derecho democrático de los ciudadanos estar informados sobre los debates y las decisiones que les afectarán; permitirles atraer y participar. Y darles voz. La participación en la vida política es lo que da legitimidad a la política… la comunicación debe estar al servicio de la democracia [ … L]a democracia participativa -el diálogo vivo y el debate- debe movilizar a los ciudadanos para que tomen parte en el proceso de la democracia representativa”.

¿Corre el riesgo esta línea argumental de desviar la atención del “déficit democrático” práctico de la UE tan denunciado por otros? El déficit democrático es un concepto invocado principalmente en el argumento de que la UE y sus diversos organismos son inaccesibles para el ciudadano de a pie porque sus métodos operativos son muy complejos, mientras que los propios métodos operativos a menudo rebajan, si no evitan, el control democrático. Este punto de vista incorpora la idea de que el entramado institucional de la UE está dominado por una institución que combina poderes legislativos y gubernamentales (el Consejo de la Unión Europea) y una institución carente de legitimidad democrática directa (la Comisión Europea), con un Parlamento al que se le pide su opinión pero sin poder de veto sobre la política y, por tanto, incapaz de controlar a las otras dos instituciones. Con el tiempo, esta opinión se ha visto algo atenuada por el aumento de los poderes del Parlamento Europeo como rama del poder legislativo. Éstas se ven reforzadas por el Tratado de Lisboa, ya que el procedimiento legislativo ordinario (como se conocerá al actual procedimiento de codecisión) se convierte en la norma general y se amplía a casi todos los ámbitos de la legislación europea, incluidos la justicia y los asuntos de interior. La Comisión se esfuerza por explicar y resolver el “déficit democrático” de la UE, a pesar de los frecuentes intentos de los políticos nacionales de denigrar su discurso público. De hecho, uno de los muchos intentos históricos de frenar a la Comisión fue el empeño del primer ministro italiano (Berlusconi) en 2009 de silenciar a todos menos a su presidente y a su portavoz. Si los defensores de la forma de gobierno de la UE sostienen la variable de la legitimidad electoral, ellos mismos refuerzan así la crítica del “déficit democrático”. Otra cuestión es el problema irresoluble para la práctica democrática de la UE de que un gobierno nacional elegido democráticamente se encuentre en minoría en una votación por mayoría cualificada del Consejo, superado en votos y, por tanto, impotente por las prácticas de gobernanza de nivel superior, que anulan la legitimación y la legitimidad democráticas nacionales. Aunque la votación por mayoría puede ser una característica crucial de la propia democracia, la absorción suele ser que el propio sistema democrático es, de hecho, legítimo, es decir, aceptado por “el pueblo”. Las encuestas de opinión en toda la UE revelan más cinismo que apoyo a la toma de decisiones de la UE.

¿La defensa por parte de la Comisión del “método comunitario” (ahora más correctamente, el “método de la UE”) como la estructura democrática europea ideal para la toma de decisiones puede ser simplemente un argumento de conveniencia, de eficacia administrativa y política? Puede que la defensa del activismo europeo en las relaciones internacionales no se base simplemente en la buena gobernanza autoevaluada de la propia UE como modelo. La persuasión política de la UE puede basarse en la conveniencia y la eficacia, y no en el argumento moral y jurídico. Sin embargo, el alto funcionario del Consejo Robert Cooper sostenía en 2003 que “el multilateralismo y el Estado de derecho tienen un valor intrínseco. Valoramos el pluralismo y el Estado de derecho a nivel nacional; es difícil para las sociedades democráticas… escapar de la idea de que también son deseables a nivel internacional”.

El Libro Blanco de la Comisión fue en parte una reacción contra la divergencia post-Maastricht del “método comunitario” de toma de decisiones basado en el “método comunitario”: interacción entre las instituciones de la UE, con votación por mayoría cualificada en el Consejo de Ministros, sin recurso formal disponible para un ministerio nacional superado en votos o contencioso, aunque con la solución formal de la “bomba atómica” del “Compromiso de Luxemburgo”. El presidente de la Comisión, Romano Prodi, defendió el método comunitario ante el Parlamento Europeo, lamentando que: “En el seno de las instituciones se han desarrollado prácticas que han desvirtuado la idea comunitaria original concebida por los padres fundadores de Europa. Prácticas no previstas por el Tratado”. El Libro Blanco de la Comisión se centraba especialmente en el método comunitario. Abogaba por un sistema sin reivindicación exclusiva de la autoridad de gobierno a nivel de Estado-nación o regional, con la autoridad política residiendo en un nivel adecuado al asunto en cuestión, según una división coordinada de poderes -el principio de subsidiariedad unido a la práctica del voto por mayoría cualificada- en resumen, el principio federal, redefinido como “el método comunitario”; aplicando la supranacionalidad dentro de la UE y casi retando a otras organizaciones regionales a seguir su ejemplo.

No se trataba sólo de una vaga filosofía política, sino de un enfoque práctico de gestión en un mundo de formas superpuestas de autoridad económica y política, en el que la asociación óptima entre niveles de gobierno y categorías de actores parecía clave para resolver los retos políticos más allá de la capacidad estatal o la competencia legal. El desafío a la gobernanza tradicional nacional, regional e internacional era enorme, ya que en la práctica el sistema jurídico de la UE establece la primacía del derecho comunitario sobre el nacional, una Comisión Europea que puede llevar y lleva a los Estados miembros de la UE ante los tribunales por incumplimiento de sus obligaciones derivadas de los tratados y un Tribunal Europeo que puede fallar y falla contra Estados nominalmente soberanos, obligándoles a cambiar la legislación nacional o a incurrir en cuantiosas multas, aunque, en una especie de irónico análisis final, podría argumentarse que “El TJCE puede decir lo que quiera, la verdadera cuestión es por qué alguien debería hacerle caso”.

La gobernanza de la UE: La lógica interna-externa

Está surgiendo un sistema de gobernanza global en el que la autoridad se reparte cada vez más entre varios estratos de las relaciones internacionales, y en el que el nivel regional se considera cada vez más un estrato intermedio sig-nificativo de gobernanza entre el Estado-nación y las instituciones de nivel global. El nivel regional europeo es, sin duda, el más avanzado de todos los intentos subglobales de realinear las estructuras políticas ante la inviabilidad práctica de las pretensiones filosófico-jurídicas de la sacrosantidad de la soberanía estatal. En este contexto global, el desarrollo político interno de la UE también afecta a las actitudes de la UE hacia algunas de las cuestiones básicas de la sociedad internacional: la propia gobernanza “global”, el respeto a la soberanía estatal y la no injerencia en los asuntos internos de los demás. La gobernanza de la UE personifica la idea de que el orden westfaliano, al menos dentro de Europa, aunque todavía no ha muerto, está claramente moribundo. Muchas de las premisas subyacentes a este desarrollo revolucionario se trasladan a las recomendaciones normativas de la UE para los sistemas de gobernanza de sus socios internacionales y, por ende, para la propia gobernanza mundial. Las normas de la UE aparecen en relación con otros Estados en la condicionalidad impuesta por la Comisión Europea a cambio de ayuda y asistencia. El apoyo político y financiero tiene como precio la aceptación de algunos de los principios básicos de la propia gobernanza de la UE. A nivel de otras organizaciones regionales, la defensa por parte de la UE de unas relaciones privilegiadas con la ONU y sus organismos y las grandes sumas de dinero canalizadas a través de la ONU para financiar la buena gobernanza en el extranjero demuestran la mecánica práctica de la defensa selectiva. A escala regional, la evolución de la gobernanza en la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (CEDEAO) y la Unión Africana (UA) son dos ejemplos de relaciones de gobernanza aplicables a escala regional en lugar de estatal.

La emulación por parte de otros también redunda en el interés general de la UE en materia de seguridad. La Estrategia Europea de Seguridad actualizada en 2008 lo resumía bien:

“Nuestra experiencia confiere a la UE un papel especial en el fomento de la integración regional. Cuando otros traten de emularnos, de acuerdo con sus circunstancias particulares, debemos apoyarles.”

La UE debería apoyarlos porque reconoce que las propias normas éticas de la UE conllevan implicaciones, de hecho desafíos, para la evolución de la gobernanza mundial, al igual que lo hacen para la política nacional de los Estados miembros de la UE, donde requieren una cierta legitimación a través del argumento, como ha dicho un comisario europeo, de que “construir una Europa segura y económicamente fuerte y desempeñar un papel de liderazgo en los asuntos mundiales es la única respuesta sensata a la globalización. Eso significa construir una política exterior de la UE más fuerte. Cuanto más fuertes seamos, más podremos conseguir” (Ferrero-Waldner 2006). Dado que el peso combinado de la UE en términos económicos y financieros como socio de los Estados en el extranjero supera claramente el de cualquier Estado individual, el tamaño y la calidad de las donaciones de la UE en todo el mundo no sólo aumentan la visibilidad de la acción exterior de la UE, sino que también dan fuerza a su pretensión de legitimidad. El valor de los fondos comprometidos durante 2008 alcanzó los 9.330 millones de euros, lo que supone un aumento de más del 90% desde 2001 (Comisión Europea 2009). El discurso dominante de la UE está personificado por la opinión de un Comisario de que el supuesto vínculo entre la capacidad de la UE y la obligación moral internacional es persuasivo: “Juntos, podemos realmente dar forma a un mundo más justo y equitativo, y así influir en el destino del mundo. Y porque podemos, debemos hacerlo.’ (Michel 2006). El Presidente de la Comisión, Barroso, fue aún más lejos en 2009 y se preguntaba: “¿Queremos liderar, dando forma a la globalización sobre la base de nuestros valores y nuestros intereses, o dejaremos la iniciativa a otros y aceptaremos un resultado moldeado por ellos?”. La prosperidad y la satisfacción del ganador europeo de la Guerra Fría parecen implicar responsabilidad.

Las normas de la UE y las relaciones internacionales

La política de la UE es multilateralista: una concepción de la gobernanza exterior que condiciona principalmente las relaciones internacionales de seis de las Direcciones Generales de la Comisión (DG Comercio, DG Desarrollo, DG Relaciones Exteriores, DG AIDCO, DG Ampliación y DG ECHO), que mantienen relaciones regulares con países extranjeros, aunque también de muchas otras, desde la DG Agricultura hasta la DG SANCO (sanidad), pasando por la DG Medio Ambiente, que también participan en debates cruciales a nivel mundial en ámbitos de su responsabilidad. El “multilateralismo eficaz” es el leitmotiv de la política de la UE en todas las cuestiones internas de la UE internacionalizadas, desde el calentamiento global hasta la crisis financiera, pasando por las pandemias. Además, los responsables políticos consideran que los preceptos de la buena gobernanza forman parte integrante de su postura normativa general en las relaciones internacionales, considerando la democracia liberal, sea cual sea su forma y sin tener en cuenta las opiniones de sus descontentos, como un sistema universalmente válido, justo y equitativo.

Es importante destacar que las relaciones exteriores de la UE son algo más que los efectos internacionales de las políticas internas. También existe la intergubernamental Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y lo que fue la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), desde Lisboa la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), que, como argumentó Javier Solana en 2009, “deriva (su fuerza) de su base consensual, que le confiere legitimidad moral y jurídica”. Tanto la ONU como la UE “enmascaran la cruda realidad política mediante una retórica ostentosamente pomposa”, en palabras de un académico. En el ámbito de la PCSD, tarde o temprano la UE tendrá que abordar una serie de áreas en las que hasta ahora no ha habido un debate europeo sustancial, pero en las que es probable que se pongan a prueba los preceptos de la UE y de la gobernanza mundial: ¿implica la Responsabilidad de Proteger, apoyada por la UE, el posible uso de la fuerza sin un mandato de la ONU? De hecho, ¿es aceptable el cambio de régimen mediante el uso de la fuerza en el marco de la obligación de proteger? ¿Puede existir una doctrina aceptable de anticipación contra el terrorismo internacional? No se trata simplemente de una conjetura pública sin fundamento. ¿Qué se puede hacer en la práctica para aminorar las dificultades prácticas de los “vetos ina-sonables”, ya sea en el Consejo de Seguridad de la ONU o en el Consejo Europeo, mientras el mundo espera una reforma global de la ONU y de su Consejo de Seguridad? Todas estas son cuestiones fundamentales relativas a la gobernanza mundial, en las que el papel de la UE como principal contribuyente a la financiación de la ONU implica la expectativa de que adopte una postura sobre estas cuestiones.

Representar a la UE

El uso externo relativamente exitoso de la UE -hasta ahora- de su poder blando puede no ser el final de la historia de la gobernanza de la UE. El Tratado de Maastricht ya exigía a la UE que “afirmara su identidad en la escena internacional” (art. B del TUE) al tiempo que, en una forma de contradicción insulsa pero divertidamente plausible, respetara “las identidades nacionales de sus Estados miembros” (art. F del TUE), una orden alta, si no imposible. En la práctica, persisten las dudas sobre qué institución comunitaria representa a la UE en la escena mundial, aunque no cabe duda de que las expectativas de los actores internacionales son que “alguien” responda a su llamamiento para que actúe la propia Europa, en contraposición a sus partes constituyentes de los Estados-nación. Que al final sea Cathy Ashton, la nueva Alta Representante para la PESC y Vicepresidenta de la Comisión, es una cuestión discutible. Es importante señalar que, a diferencia de lo que ocurre en su ámbito interno, en el exterior la UE es un actor reconocido y bien acogido por todos. Históricamente, los Estados han alcanzado la legitimidad tras duras batallas internas, pero a la UE se le ha impuesto una forma de legitimidad desde el exterior. El mundo exterior reconoce a la UE, la acoge y deposita grandes expectativas en ella, dotándola así de una forma exógena de legitimidad. Altos funcionarios de la Comisión lo han reconocido formalmente, al afirmar que fuera de la UE, la imagen de la UE como “potencia civil”, que trabaja en el contexto del multilateralismo y refleja una experiencia positiva de integración, Estado de derecho y 50 años de paz dentro de sus fronteras, es una fuente de legitimidad. Sin embargo, es importante señalar que las acciones empíricas o históricas de legitimación de un régimen son distintas de cualquier evaluación normativa que puedan hacer de ellas los politólogos o los historiadores, y podríamos añadir que, sobre esta base, la autoevaluación de sus propios funcionarios tampoco puede ser una guía autorizada. La UE participa activamente en los asuntos internacionales y puede reclamar cierto grado de legitimidad exógena, pero persisten las dudas sobre su capacidad para obtener una legitimación endógena.

El modelo de gobernanza de la UE y la gobernanza mundial

El término “gobernanza global” se ha definido como los acuerdos de cooperación para la resolución de problemas en un plano global, el complejo de instituciones formales e informales, mecanismos, relaciones y procesos entre los Estados, los mercados, los ciudadanos y las organizaciones -tanto intergubernamentales como no gubernamentales- a través de los cuales se articulan los intereses colectivos, se establecen los derechos y las obligaciones y se media en las diferencias. El punto de vista de la Comisión sobre la gobernanza se ajusta muy bien a esta definición. Cincuenta años de continuo mirarse el ombligo constitucional en Europa han girado precisamente en torno a los términos de lo que en realidad es un juicio normativo, basado en una valoración optimista del logro empírico del consenso entre los 27 Estados-nación, su disposición a aceptar el voto por mayoría en la mayoría de los ámbitos, las asociaciones descentralizadas con las autoridades y los actores nacionales regionales y locales, y el apoyo tangible a las instituciones internacionales regionales y mundiales, incorporando decisiones a nivel europeo con peso legal y la aplicación y ejecución de las decisiones mediante la jurisdicción obligatoria y automática de un tribunal supranacional a nivel de la UE. El sistema de gobernanza de la UE está legitimado públicamente por su logro histórico: el triunfo de unas instituciones multilaterales fuertes y de las normas jurídicas a escala de la UE sobre el aislacionismo, el proteccionismo y el nacionalismo.

El Libro Blanco original sobre la gobernanza europea comprometía formalmente a la Comisión a aplicar los principios de la buena gobernanza a sus responsabilidades globales y a defender el objetivo de aumentar la eficacia y los poderes coercitivos de las instituciones internacionales. Así pues, como titular de poder y autoridad internacionales, la UE genera expectativas de gobernanza mundial tanto a través de sus declaraciones políticas como de su propio comportamiento, incluidas las normas de gobernanza que no sólo espera, sino que también exige a sus socios en el extranjero. La forma en que la UE, a través de la Comisión Europea, su brazo gestor, satisface las expectativas de sus socios y les impone sus exigencias es claramente importante. La necesidad de mitigar las consecuencias negativas de la globalización, de introducir una estructura en el anárquico mundo de las relaciones internacionales y de proporcionar marcos reguladores transnacionales son todos ellos reflejos de la propia lógica interna de la UE, la del paso de unos Estados-nación autointeresados a una UE compuesta por Estados cuyos intereses nacionales siguen vivos en relación con los demás, pero limitados simultáneamente por el compromiso de la negociación y el compromiso. Puede que las políticas de la UE en el exterior no sean totalmente desinteresadas, pero la UE es ciertamente proactiva a la hora de demostrar un compromiso de principios con la buena gobernanza y la ausencia de intereses egoístas. En las secciones siguientes se examina cómo lo hace.

La ampliación, la vecindad próxima y el mundo en desarrollo

Los miembros potenciales de la UE se guían por los “criterios de Copenhague”:

“La adhesión requiere que el país candidato haya alcanzado la estabilidad de unas instituciones que garanticen la democracia, el Estado de derecho, los derechos humanos, el respeto y la protección de las minorías, la existencia de una economía de mercado en funcionamiento, así como la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y a las fuerzas del mercado dentro de la Unión. La adhesión presupone la capacidad del candidato para asumir las obligaciones de la adhesión, incluida la adhesión a los objetivos de la unión política, económica y monetaria.”

De este modo, la UE adoptó una postura normativa clara sobre cómo debía desarrollarse Europa después de 1989. El modelo de la UE era el modelo a seguir. Tras haber ganado la Guerra Fría, Occidente, y no menos la UE, no podía limitarse a desentenderse de las consecuencias. Ahora decidió dar un ejemplo virtuoso a las antiguas víctimas de los sistemas totalitarios. Habían triunfado sin revolución y casi por casualidad sobre sus matones comunistas. En cierto sentido, habían cogido desprevenidos a sus simpatizantes occidentales, pues incluso cuando las dos Alemanias se unificaron, muchos en Occidente lucharon contra las implicaciones y creyeron (o esperaron) que Alemania era un “caso aislado”. Ofrecer o imponer el liberalismo occidental era lo menos que podía hacer Occidente. Era, de todos modos, un corolario objetivamente obvio de la naturaleza expansiva del capitalismo, como tanto Marx como Schumpeter habrían estado de acuerdo.

Sin embargo, una de las impresiones en Europa Central y Oriental ha sido que “se les está imponiendo un determinado pasado y un determinado tipo de Erinnerungsarbeit que es en gran medida de importancia europea occidental, y esto está provocando resentimiento y una falta de identidad con Europa”; incluso que los polacos, por ejemplo, no se sienten aceptados por aquellos con los que desean identificarse. De hecho, paradójicamente, incluso un comisario polaco puede reflexionar con pesar: “muchos de mis compatriotas, y para ser sincero a veces yo mismo, resentían la condicionalidad reflejada en las condiciones de Copenhague” (Hübner 2006). En cierto sentido, los esfuerzos de la UE por convertir la gobernanza de otros Estados en la “buena” gobernanza de Europa Occidental son el resultado de una casi obsesión por lo que Europa Occidental debe y a quién. Para disgusto de algunos (desde Turquía hasta los Balcanes), como la UE condiciona la amistad diplomática a la aceptación de sus propias normas de gobernanza, actualmente se ha visto obligada a cerrar sus puertas para que su propia gobernanza interna no se resienta por falta de “capacidad de absorción” política, administrativa y económica. La cuestión clave es la dicotomía entre por un lado, el atractivo que las normas democráticas europeas tienen para la sociedad y, por otro, los peligros del progreso parcial o desequilibrado de los procesos de reforma política y económica que están en la base de los sistemas corruptos.

Para aquellos Estados con pocas probabilidades de adherirse a la UE (aunque tal vez lo deseen), en mayo de 2009 la UE lanzó su “Asociación Oriental” con Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania en una cumbre celebrada en Praga (República Checa). El objetivo era animar a estos seis Estados a abordar reformas en favor de la democracia y el libre mercado a cambio de estrechar lazos con la UE en ámbitos como el comercio y los viajes. La iniciativa pretendía ayudar a estabilizar la región animando a los países socios a trabajar en proyectos conjuntos, incluyendo la resolución de conflictos y las implicaciones para la gobernanza. Los 16 países vecinos de la UE también reciben actualmente un importante programa de ayuda económica y de otro tipo a cambio de diversas reformas en materia de gobernanza, siguiendo una estrategia lanzada en 2004.

Buena gobernanza, condicionalidad y política de desarrollo de la UE

Desde el año 2000, el fomento de la buena gobernanza y la construcción del Estado ha sido uno de los principales objetivos de la política de desarrollo de la UE, objeto de un amplio marco político y de grandes compromisos financieros. Los documentos políticos de la Comisión y del Consejo trazan la historia de la política comenzando con la Declaración Conjunta del Consejo y la Comisión sobre la Política de Desarrollo de la CE, que identificaba el fortalecimiento institucional como una de las seis áreas prioritarias, y la Comunicación sobre Gobernanza y Desarrollo. Las cuestiones de gobernanza también ocupan un lugar destacado en el Consenso Europeo sobre Desarrollo, y en la Estrategia de la UE para África, que intentan desarrollar un enfoque armonizado de la gobernanza en el contexto del desarrollo. La iniciativa de gobernanza de la UE en África, por ejemplo, se ha convertido en una forma innovadora de aplicar la política de gobernanza en los distintos países africanos en desarrollo. Proporciona financiación adicional a los países en función de sus compromisos para lograr resultados en los programas de reforma de la gobernanza democrática. Unos 2.700 millones de euros del 10º Fondo Europeo de Desarrollo (FED) se reservaron para este fin en las regiones de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) para el periodo 2008-2013, de un total de 13.500 millones de euros destinados al desarrollo de los países ACP. Además, la UE proporciona apoyo político y financiero al Mecanismo Africano de Evaluación Interpares, que constituye una base regional para la aplicación comparativa de políticas, una forma de autoevaluación participativa para fomentar las reformas a nivel nacional, el aprendizaje mutuo y el fortalecimiento de la apropiación. Aunque el 80% del FED se asigna a través de los Documentos de Estrategia Nacional, que también pueden incluir apoyo a la gobernanza, el 20% restante (los 2.700 millones de euros) se reserva en realidad como un “tramo de incentivo” adicional, que se asigna en función de los compromisos de los países socios con los planes de acción en materia de gobernanza. La Comisión considera esta condicionalidad como un enfoque de colaboración: responsabilidad conjunta para alcanzar objetivos, siendo uno de los principales la consecución de la buena gobernanza, inspirada en las directrices del Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

La gobernanza de la UE como modelo de gobernanza regional y mundial

La UE es el intento más avanzado de integración regional, y la gobernanza europea es por diseño un modelo para los nuevos modos de gobernanza regional en otros lugares, como atestiguan ampliamente las estructuras institucionales de la UA. Son casi un calco de las de la UE, con una Comisión, un Consejo y comités e instituciones que llevan los mismos títulos genéricos que sus homólogos europeos. El modelo europeo es un sistema regional de gobernanza multinivel que combina la cooperación institucionalizada y regulada entre gobiernos nacionales, autoridades locales e instituciones con poderes supranacionales y un marco jurídico internacional bien codificado y muy evolucionado capaz de resistir, hasta ahora, las pretensiones del particularismo nacional, y de reivindicar el éxito en la prevención de conflictos dentro y fuera de sus fronteras. Incluso se postula como modelo para un nuevo orden internacional/global.

Las organizaciones regionales han proliferado y se han diversificado desde que el capítulo octavo de la carta de la ONU las identificó como un componente clave de la gobernanza mundial. A pesar de las diferencias sobre lo que es realmente una organización regional 14 o sobre si organizaciones funcionales como la Commonwealth (británica) o “la Francofonía” son organizaciones regionales en absoluto, 15 el fortalecimiento de la cooperación entre la ONU y las organizaciones regionales descansa ahora sobre una base firme. Fue un aspecto no controvertido del debate de 2005 sobre la reforma de la ONU y es el consenso declarado en el Documento Final de la Cumbre (párrafo 170 (a)), que preveía la ampliación de “las consultas y la cooperación entre las Naciones Unidas y las organizaciones regionales y subregionales mediante acuerdos formalizados entre sus respectivas secretarías”. En enero de 2010, el Consejo de Seguridad de la ONU aprobó un informe sobre la cuestión, lo que indica un nuevo interés y una importancia sustancialmente creciente.

El compromiso de la UE con el “multilateralismo efectivo” es una manifestación práctica de su ambición de desempeñar un papel importante en las instituciones internacionales clave, y una demostración práctica de su compromiso de reforzar el papel de las organizaciones regionales para la gobernanza mundial. Ha sido bien acogida tanto por la ONU como por las propias organizaciones regionales. Se han intensificado las relaciones entre los funcionarios de la Comisión y las organizaciones internacionales, bajo el paraguas supervisor de la Secretaría General de la ONU con sus diversos componentes -el Departamento de Asuntos Políticos, el de Mantenimiento de la Paz o el de Desarme- y agencias, como la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios, etc. La larga y compleja relación bilateral sui generis de la UE con la ONU es la base de unas relaciones de trabajo extraordinariamente estrechas y de la aparición de un marco de gobernanza compartida basado en las opciones políticas de la Comisión expuestas en los documentos “Construir una asociación efectiva con la ONU en el ámbito del desarrollo y los asuntos humanitarios” (Comisión Europea 2001) y “Relaciones UE-ONU: La opción del multilateralismo” (Comisión Europea 2003). Estas declaraciones de propósitos generales se han concretado en la práctica en asociaciones estratégicas que desarrollan el diálogo político y la cooperación en materia de desarrollo y asuntos humanitarios cubiertos internacionalmente tanto por la familia de la ONU como por la UE. El diálogo con diversos fondos, programas y agencias especializadas de la ONU -el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización Mundial de la Salud (OMS), la FAO, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el ACNUR y el Programa Mundial de Alimentos- se concreta en acuerdos adicionales, intercambios de cartas y “diálogo de despacho a despacho” en el contexto de las sólidas relaciones entre la ONU y las organizaciones regionales y subregionales, de conformidad con el Capítulo VIII de la Carta de las Naciones Unidas.

Estos acuerdos, que forman parte del multilateralismo efectivo de la UE, se defienden públicamente. Robert Cooper, Director General de Asuntos Exteriores y Político-Militares de la Secretaría del Consejo ha argumentado: “Valoramos el pluralismo y el Estado de derecho a nivel interno, y es difícil para las sociedades democráticas… escapar de la idea de que también son deseables a nivel internacional… Aquellos que quieren que el pluralismo y el multilateralismo sobrevivan tienen el deber de hacer que las Naciones Unidas sean eficaces” (como sorprendentemente no hicieron los líderes de las democracias en el caso de la Sociedad de Naciones). Asimismo, la Estrategia Europea de Seguridad de 2003 subrayaba que el multilateralismo eficaz es:

“… más que profesiones retóricas de fe. Significa tomarse en serio las normas mundiales, ya se refieran a la preservación de la paz o a la limitación de las emisiones de carbono; significa ayudar a otros países a aplicar y cumplir estas normas; significa atraer activamente a los foros multilaterales y promover una agenda con visión de futuro que no se limite a una defensa estrecha de los intereses nacionales.”

No es sorprendente que la implicación de esta actividad tan estructurada sea la representación diplomática permanente de la UE (antes de la aplicación del Tratado de Lisboa, legalmente las Comunidades Europeas) ante la ONU en Nueva York, Ginebra, Viena, Nairobi, París y Roma y el estatus formal de la Comisión Europea como único participante no estatal en varios acuerdos multilaterales de la ONU. La ONU y sus agencias están representadas a nivel regional en todo el mundo y el regionalismo desempeña un papel clave en los nombramientos para los puestos de la ONU, en los caucus para coordinar la política dentro de la ONU, en la rotación del titular del puesto de Secretario General y en la existencia en la ONU de un estatus de observador para las organizaciones regionales. La consigna es ahora el interregionalismo, ya que las organizaciones regionales intentan regular sus relaciones entre sí.

A pesar de que tradicionalmente la integración regional ha estado motivada principalmente por intereses comerciales, siendo el principal objetivo político el rendimiento económico en estructuras de mercado de tamaño razonable, también hay claros intereses políticos y de seguridad en juego (para un análisis exhaustivo reciente de la economía de los diversos esfuerzos de integración regional, véase en esta plataforma online). En los encuentros entre la ONU y las organizaciones regionales, dada su autopercepción como entidad supranacional, la UE (antes la Comisión, luego cada vez más la Secretaría del Consejo y pronto el Servicio Europeo de Acción Exterior) se sienta incómodamente junto a organizaciones como la Francofonía o la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), que tienen especificidad cultural o militar, no son específicamente “regionales” como tales y no tienen pretensiones similares a las de la UE de “destinos desconocidos”, que implican integración regional, cuasi estatalidad, supranacionalidad y el declive tácito del Estado-nación. La multiplicidad de relaciones UE-ONU situó a la Comisión en una posición privilegiada en lo que respecta a las estructuras institucionales de la gobernanza mundial. Esto se debió, entre otras cosas, a su generosidad financiera y a su vínculo umbilical sui generis con la ONU a través del “multilateralismo efectivo” y su sólida asociación financiera, esta última sujeta a un contrato marco especial, conocido como el “FAFA”. Los informes anuales de EuropeAid demuestran que 38 agencias de la ONU reciben financiación de la Comunidad Europea. 16 En resumen, la Comisión invierte una buena cantidad de tiempo y dinero en flanquear el compromiso con la ampliación de la UE, la asistencia técnica a sus vecinos, la ayuda al desarrollo, el apoyo a las organizaciones regionales y a los países individuales, y en todos estos casos proporcionando un modelo para su gobernanza institucional. De hecho, el documento básico de la UE sobre la cooperación UE-ONU está salpicado de referencias a las aspiraciones de la UE de ser un modelo para otras organizaciones regionales (Comisión Europea 2003).

La buena gobernanza: ¿Un valor intrínseco o un interés propio tradicional?

Una postura normativa o ética puede parecer una actitud refrescantemente nueva en los asuntos internacionales, pero en la práctica puede apuntar simplemente a los métodos de legitimación de la UE más que a una prueba de su legitimidad. Mientras tanto, el interés propio puede permanecer bajo la superficie retórica. Por supuesto, como ha señalado, entre otros, Habermas, la reivindicación de un papel normativo como defensor de la democracia liberal se ha visto algo empañada por el apoyo de algunos Estados miembros de la UE a la invasión estadounidense de Irak y a la “guerra contra el terrorismo” (Habermas 2008) (para un análisis de algunas de las cuestiones de derechos humanos implicadas en los asuntos de terrorismo, véase en esta plataforma digital). Sin embargo, el informe de la Comisión Europea “Un proyecto para la Unión Europea” resume en 2002 la percepción de la propia UE sobre su inclinación a exportar su modelo de gobernanza:

“La UE tiene un papel especial que desempeñar en lo que respecta a la globalización. Mientras que muchos operadores europeos se aprovechan plenamente de la globalización, se está manifestando preocupación por lo que se percibe como una situación en la que lo que hacen ciertos países y ciertas entidades económicas tiene un impacto que nadie parece controlar. Esta percepción afecta inevitablemente al funcionamiento de las democracias y a la legitimidad de los poderes públicos… es a través de la UE… como los pueblos pueden defender su modelo de sociedad… Europa es un actor internacional de primer orden y está mejor situada que otros para contribuir a la gobernanza y a la estabilización del sistema internacional.”

Si el papel emergente de la UE como conciencia democrática liberal de la ONU, si no del mundo, y su compromiso con el supranacionalismo subyacen a la afirmación de que sus relaciones con la sociedad civil y el gobierno en un área liberada hace poco de los conflictos nacionales proporcionan una guía a la que podría aspirar la gobernanza mundial, una pregunta legítima es: ¿dónde puede estar el interés propio?

La forma en que la UE asuma la gobernanza tiene una influencia importante en su propia seguridad, el bienestar de sus ciudadanos, su medio ambiente, sus mercados de exportación y su acceso a bienes y materias primas. Si el modelo de gobernanza de Europa, su sociedad abierta, su profesada voluntad de promover la estabilidad, la seguridad y la prosperidad, así como la democracia liberal, y su propio modelo de integración regional son sus normas profesadas y la base filosófica de su legitimación interna y externa, también promueve discretamente una forma moderna de capitalismo: la economía social de mercado; un capitalismo distinto del concepto estadounidense de capitalismo no intervencionista, individualista y totalmente de libre mercado. (En esta plataforma online puede encontrarse un interesante resumen de las normas y valores plasmados en el proyecto de Constitución de la UE). Así pues, un interés clave de la UE reside en diferenciar su capitalismo social de mercado del modelo estadounidense.

Convertir a la UE en un poder civil normativo o ético indiscutible en los asuntos internacionales está cada vez más teñido por una nueva intención declarada de utilizar su poder militar para apoyar, exportar y, si es necesario, hacer cumplir estas normas de buen gobierno. Sin embargo, la postura general de la UE en los asuntos internacionales apenas está supervisada democráticamente y su Política Común de Seguridad y Defensa sólo está tenuemente vinculada a las concepciones habituales de “defensa”. La OTAN es la gestora práctica de la defensa europea. Así, la absorción de un consenso permisivo para la acción militar por parte de la UE, a condición de la legitimidad de una decisión previa de la ONU, se basa en una forma de legitimidad conferida teóricamente a la UE por sus socios internacionales y otras instituciones de gobernanza mundial. Se considera que la legitimidad se adquiere desde arriba en ausencia de presiones desde abajo. Al parecer, algunos nacen legítimos, otros alcanzan la legitimidad y a otros se les impone la legitimidad, parafraseando a Shakespeare. Como ha argumentado Alyson Bailes, existe una aparente paradoja entre la reticencia de los Estados de la UE a comprometerse con una política de defensa en toda regla en su propia legítima defensa (al ritmo de la cláusula de solidaridad del Tratado de Lisboa) y la disposición de algunos de ellos a ponerse del lado de EE UU en acciones militares concretas en el extranjero. Sin embargo, puede que la paradoja no sea más que “aparente”.

Así pues, la UE habla de la “D” de la PESD con presteza, aunque luchando tímidamente contra una definición precisa. La política de “defensa”, en este contexto, simplemente abarca la creciente relevancia de los asuntos militares para la gobernanza de la UE. A juego con la retórica, para cada país no perteneciente a la OCDE existen “estrategias nacionales”, con “perfiles de gobernanza”, que justifican la ayuda de la CE para el desarrollo de la capacidad institucional. La UE mantiene unos 30 diálogos y consultas sobre derechos humanos con países de todo el mundo, plantea cuestiones de derechos humanos, observa elecciones democráticas, 17 y presta asistencia técnica, apoyo presupuestario y formación para la elaboración de leyes, los partidos políticos y la libertad de los medios de comunicación. La Comisión ha celebrado acuerdos exteriores con unos 167 países, todos ellos con una cláusula relativa al respeto de los derechos humanos y los principios democráticos. A través del Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos, en 2008 la UE concedió subvenciones directas por valor de unos 108 millones de euros a organizaciones de la sociedad civil de todo el mundo. A finales de 2009, el Consejo adoptó unas conclusiones sobre la política de la UE en materia de consolidación de la democracia como primer paso hacia “un consenso europeo sobre la democracia” (DEMAS 2009).

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

A pesar de todo esto y de las optimistas afirmaciones de que la UE es un doble contribuyente a la gobernanza mundial, como modelo y como actor, la opinión que la UE mantiene desde hace tiempo de que la buena gobernanza en casa es cómodamente exportable se ha vuelto cuestionable desde la llegada de la PESD. A medida que la UE pasa de ser una potencia puramente civil a un actor de seguridad internacional, su generosidad en el exterior se ha vuelto simultáneamente, si no en consecuencia, cada vez más condicional. Todos los actores internacionales democrático-liberales perfeccionan y vuelven a perfeccionar el concepto de la Responsabilidad de Proteger y lidian con la cuestión de cuándo una intervención contundente en los asuntos de otros pone en peligro las nociones de soberanía e independencia de los Estados según la premisa básica del mundo westfaliano de los Estados. Por ejemplo, se sostiene que la era del Estado fuerte-1648-1989-ya ha pasado y nos dirigimos hacia un sistema de funciones y responsabilidades superpuestas en el que participan los gobiernos, las instituciones internacionales y el sector privado, pero ninguno de ellos tiene el control total. Durante más de 400 años, Soberanía significaba inmunidad frente al escrutinio o la sanción exterior: lo que ocurriera dentro de las fronteras de un Estado y sus posesiones territoriales, por grotesco y moralmente indefendible que fuera, no era asunto de nadie más. Cuestionarlo puede tener un lado noble, pero al mismo tiempo podría encubrir una extensión del interés propio: parecer que se hace lo correcto, pero quizá por la razón equivocada. La Estrategia Europea de Seguridad insiste en que

“La calidad de la sociedad internacional depende de la calidad de los gobiernos que constituyen sus cimientos. La mejor protección para nuestra seguridad es un mundo de Estados democráticos bien gobernados. Difundir la buena gobernanza, apoyar la reforma social y política, hacer frente a la corrupción y al abuso de poder, establecer el Estado de derecho y proteger los derechos humanos son los mejores medios para reforzar el orden internacional.”

En cualquier caso, las aspiraciones normativas de la UE están separadas de los medios para alcanzarlas. Los “objetivos de posesión” (seguridad energética, acceso a los mercados) se encuentran potencialmente bajo el manto de los “objetivos de entorno” orientados a los valores (democracia, buena gobernanza, derechos humanos). Cada vez más, la percepción de neutralidad y preocupación desinteresada de la UE, que se distingue del carácter partidista de cada uno de sus Estados miembros (el Reino Unido en Sierra Leona, Francia en Costa de Marfil), le permite mediar allí donde los actores estatales no podrían hacerlo. Su alcance global le permite, en principio, actuar en cualquier región del mundo con el apoyo de su presencia ya medio siglo sobre el terreno a través de más de 130 delegaciones de la Comisión, y en un momento en el que los Estados miembros de la UE están reduciendo el número de representantes residentes en todo el mundo. Su disposición a ofrecer tanto actuaciones a corto plazo en situaciones de crisis como apoyo técnico a largo plazo (por ejemplo, a través del Instrumento de Estabilidad ) resulta claramente seductora para sus socios menos afortunados.

El poder blando de Europa sigue siendo crucial, y su compromiso con la coherencia política, en particular cuando las políticas de la UE tienen repercusiones significativas en la evolución de otros países, se alía con una amplia gama de instrumentos que facilitan su “actoría” como exportador de valores. El proceso es lento, pero como ha afirmado el Comisario de Relaciones Exteriores, “no se puede simplemente exportar o imponer… instituciones democráticas”. Pero lo que la UE puede y debe hacer es utilizar su poder transformador y asegurarse de que la reforma pueda crecer desde dentro. Queremos fomentar el cambio social más que el “cambio de régimen”” (Ferrero-Waldner 2007). Su colega, la Comisaria responsable de la ampliación, es aún más firme, al afirmar en 2005 que “cuando podamos utilizar la perspectiva de la adhesión como ancla para la transformación democrática, las reformas difíciles y la mejora de las libertades, debemos utilizarla al máximo…”, y el propio Presidente de la Comisión, José Manuel Barroso, añadió en 2009:

“Es un reto permanente encontrar un equilibrio entre la diversidad y el pluralismo, y la unidad y la integración. Precisamente por eso, Europa es un ejemplo para el mundo. Es difícil ver cómo puede llevarse a cabo de otro modo una gobernanza mundial eficaz en la que participen Estados soberanos. Así que lo que algunos ven como una desventaja (la engorrosa toma de decisiones) para la UE en la actualidad, llegará a verse como una ventaja en un orden mundial emergente basado en normas.”

Interrogante y Legitimidad

Un interrogante se cierne sobre la disposición de la UE a perseguir sus normas con el poder duro y a extender su política exterior a la esfera militar. Aunque las encuestas apuntan a un sólido apoyo a una política europea de seguridad y defensa, es bien sabido que ese apoyo en principio no se mantiene mucho tiempo cuando las bajas de la guerra se hacen evidentes. La ONU sanciona las misiones de la UE y proporciona así la “legitimidad única de su pertenencia mundial”, como ha dicho la Comisaria de Relaciones Exteriores de la Comisión en 2009. Sin embargo, el uso del “poder duro” puede no ser del agrado de aquellos cuya satisfacción con el poder blando de la UE ha formado parte del permisivo consenso europeo a favor de una Unión cada vez más estrecha. Es posible que este caballo ya se haya desbocado, a medida que el poder duro de la UE se desarrolla y sus responsabilidades se amplían para abarcar la intervención militar, la adquisición de la industria de defensa, la reforma del sector de la seguridad, el desarme, la desmovilización, la reinserción de los excombatientes y las políticas sobre armas pequeñas y armas de destrucción masiva, todas ellas causas eminentemente buenas. Las ambiciones de la UE se extienden más allá de los principales puntos de crisis del mundo y se está volviendo militarmente activa en ejercicios conjuntos de desarme, misiones humanitarias y de rescate, asesoramiento militar y prevención de conflictos y mantenimiento de la paz. Su Tratado de Lisboa puede interpretarse como un intento formal de legitimar estos desarrollos, proporcionando un punto focal diplomático para abordar las cuestiones que surjan.

Kagan (2003) puede, al final, tener razón: la UE puede resultar ser el “Júpiter” del mundo, y EEUU el “Marte” del mundo, si la UE no resuelve los dilemas planteados por las crecientes dudas sobre su legitimidad interna y, por tanto, de la gobernanza de la UE. La tensión entre los modelos federal e intergubernamental corre el riesgo de socavar la coherencia entre la retórica de la política de la UE y la aplicación práctica de las políticas. A cambio, la integridad de la gobernanza interna de la UE corre el riesgo de pagar un precio por la evolución de la política exterior a medida que la UE pasa de un modo puramente civil a otro militar. Con la expansión de la actividad exterior, incluida la militar, surgen cuestiones incómodas para la identificación y la legitimidad de los ciudadanos. Nye ha argumentado, en su trabajo de 20004, con clarividencia que “la ausencia de una ética guerrera en las democracias modernas significa que el uso de la fuerza requiere una elaborada justificación moral para garantizar el apoyo popular”. El problema es que no está nada claro que un público informado apoye la opción militar.

Las encuestas de opinión demuestran tanto un consenso permisivo para el fortalecimiento del papel de la UE como actor militar como la ausencia de una legitimidad identificable para la propia gobernanza de la UE. Como mínimo, una cuestión moral acecha en el trasfondo, pero un riesgo práctico es la desafección final de la opinión pública a ambos niveles. (Véase, por ejemplo, el Eurobarómetro nº 62, 2004. La UE recibe el mayor grado de apoyo de los daneses en política de defensa: El 37% de los votantes de izquierdas cree que la UE debe tomar las decisiones sobre la política europea de defensa, mientras que sólo el 24% opina que debe ser la OTAN y el 27% el gobierno nacional. Entre los encuestados de derechas, el apoyo a la toma de decisiones de la UE en este ámbito alcanza el 42%. En España, un 71% está a favor de que la UE disponga de una fuerza de reacción militar rápida que pueda enviarse rápidamente a los puntos conflictivos cuando se produzca una crisis internacional.)

De hecho, los juristas llevan mucho tiempo lidiando con las implicaciones de esto.

La UE representa algo nuevo en cuanto a la naturaleza y el grado de acceso de la sociedad civil a las estructuras de toma de decisiones, pero está claro que la legitimidad identificable no ha sido una consecuencia inmediata. En la práctica, la materia de la política europea se ha vuelto menos nacional, cada vez más “bruselizada” y, en última instancia, globalizada, mientras que la materia de la identificación de los ciudadanos europeos se ha vuelto más nacional y más escéptica respecto a la producción de “Bruselas”. Puede considerarse que la UE cuenta con el apoyo de “la gente” si consigue cooptar con éxito a la sociedad civil y demostrar que lo ha hecho. Pero, al mismo tiempo, puede que sólo esté demostrando una movilización exitosa a través de las fronteras, centrándose en la captación de mercados, la promoción, las oportunidades de financiación y las asociaciones internas para la sociedad civil, con lo que en realidad está alejando la gobernanza de la UE de su propósito democrático original, si no federalista. El déficit democrático de la UE la abre a la crítica, aunque sólo sea porque incluso intentar definir las reglas básicas de la UE -la “subsidiariedad”, por ejemplo- cuando los niveles y el contenido de la competencia política son esencialmente discutidos, hace que de alguna manera los responsables políticos rehúyan la disputa fundamental sobre la propia gobernanza de la UE.

Aunque no debería haber conclusiones preconcebidas sobre el interés propio de la UE, las repercusiones a largo plazo del activismo de la UE tienen en realidad implicaciones para la naturaleza de la propia gobernanza internacional. Se plantean cuatro cuestiones importantes. En primer lugar, ¿mejorarán las políticas y estructuras de seguridad emergentes de la UE ambos papeles de la UE: como contribuyente a la gobernanza económica mundial y como parte integrante e influyente de la gobernanza de seguridad mundial emergente? En segundo lugar, ¿resultará posible una identidad europea emergente capaz de reconciliarse con las identidades nacionales, la cultura política y las opciones políticas existentes? En tercer lugar, ¿los efectos de rebote para la gobernanza de la UE, a medida que ésta evoluciona de una potencia puramente civil a una potencia imbuida de capacidad militar, serán beneficiosos para la gobernanza mundial o representarán una vuelta a la política de poder? En cuarto lugar, ¿resultará compatible un compromiso de principio con la cooperación con la ONU a nivel mundial con el principio inspirado en la subsidiariedad de la apropiación local y la toma de decisiones descentralizada aceptada para los proyectos de desarrollo a nivel de estrategia nacional?

La cooperación, por ejemplo, en los países elegidos por la Comisión de Consolidación de la Paz de la ONU como centro de sus actividades está dirigida localmente por el PNUD y las delegaciones de la UE en el país en cuestión, y ello en pleno espíritu de cooperación con los “propietarios locales”. Esto es subsidiariedad en acción. Sin embargo, al igual que una buena gestión de los programas de ayuda local puede crear una buena gobernanza sin que la “gobernanza” sea el objetivo explícito, lo contrario también es cierto: los gobernantes locales pueden diseñar y aplicar leyes para proteger sus propios intereses, y ello con la voluntariosa ayuda de la UE. Por el momento, los gobiernos y la sociedad deben resignarse a la ambición de una subsidiariedad generalizada a nivel mundial y de una buena gobernanza mundial, sin gobierno mundial o regional, como solución provisional al reto de la globalización. Ciertamente, la noción de la UE de que Europa es mayor que la suma de sus partes no menos importantes es un modelo sorprendentemente apto para el regionalismo de otros y para la ONU. Es probable que los límites del potencial persuasivo del modelo se encuentren en la medida en que esos acuerdos de cooperación supranacionales se perciban como amenazas a la presencia nacional inequívoca. Las tensiones dentro de la gobernanza de la UE, provocadas, por ejemplo, por el debate sobre los límites de la generosidad política con las minorías étnicas o religiosas, o sobre el componente militar de la gobernanza a nivel de la UE, son temas repletos de implicaciones tanto a nivel nacional como internacional.

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Mientras tanto, la gobernanza europea bien puede resultar una contribución positiva a la gobernanza mundial como modelo institucional para otras regiones, tanto por su forma de coordinar y resolver los problemas como por su capacidad de proporcionar un marco normativo para que otros resuelvan sus propios enigmas nacionales y regionales. Las pruebas de la CEDEAO y la UA parecen demostrar que la gobernanza y el gobierno de la UE son modelos en los que basan sus propias modalidades institucionales. Han asumido las lecciones de la UE en materia de gobernanza tanto porque la política de la UE hace de la aceptación de sus preceptos de gobernanza una condición sine qua non de unas relaciones fructíferas, como por el indudable éxito del modelo institucional de la UE, aunque éste sea cuestionado internamente en la UE y su legitimidad sea tan difícil de encontrar como de definir. En resumen, el aparente consenso de Europa -a pesar del déficit democrático- sobre la gobernanza puede seguir siendo la base práctica de un consenso similar a escala regional y mundial.

La justificación ética de la política de la UE mediante una apelación a los presuntos valores universales de la propia gobernanza de la UE (con sus déficits democráticos y de legitimidad) sitúa la política de la UE en un terreno moralmente inestable. No sólo eso, sino que los ciudadanos de la UE, o la Comisión o los gobiernos que hablan en su nombre, no pueden predecir con fiabilidad los efectos locales de la transferencia de sus propias normas de gobernanza a los socios dependientes de la UE. De hecho, es posible que estos últimos ni siquiera puedan discernir con fiabilidad de dónde proceden dichas normas de gobernanza. Como señala perspicazmente Habermas en 2006, “los ciudadanos de una comunidad política democrática tarde o temprano se dan cuenta de las disonancias cognitivas si las pretensiones universalistas no pueden cuadrar con el carácter particularista de los evidentes intereses impulsores”. Así pues, la UE tiene que averiguar si realmente puede defender en el extranjero conceptos de gobernanza que es incapaz de garantizar en casa. Aunque los preceptos de gobernanza de la UE pueden inspirar cada vez más las relaciones entre la UE y la ONU, sin duda es necesario que algunos grandes saltos de fe acompañen a la retórica política de Europa para que la gobernanza mundial contribuya, a largo plazo, a alguna forma aceptable de gobierno mundial. Esto no figura en la agenda práctica de la elaboración de políticas, aunque sus partidarios lo plantean a menudo como “cualquier otro asunto”.

Revisor de hechos: Giullen, 10

Administración Pública y Gobernanza de la Unión Europea

La administración pública como campo de estudio se encuentra en medio de un entorno fluido. El propio alcance y complejidad de la administración pública ha sido fácil de dar por sentado, fácil de atacar y difícil de explicar, sobre todo en el entorno mediático de los soundbites y Twitter-snipe. No sólo ha cambiado el contexto de la disciplina, sino que las instituciones de la administración pública se han adaptado e innovado para prestar servicios al público y servir a quienes detentan el poder, al tiempo que ellas mismas se han vuelto cada vez más complejas. Esto también afecta a Gobernanza de la Unión Europea. ¿Ha evolucionado la administración pública? ¿Y qué nuevas líneas de investigación son fundamentales para una política eficaz y la prestación de programas y servicios públicos preservando al mismo tiempo principios fundacionales como el Estado de derecho y las instituciones expertas?

A continuación se muestran las referencias cruzadas sobre los fundamentos de la administración pública, las empresas públicas y la teoría de la administración, también aplicable a Gobernanza de la Unión Europea:

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Se examina, en especial, la modernización de los sistemas de recursos humanos en el sector público. También de interés para Gobernanza de la Unión Europea:

Se examina, en especial, el sistema de goberanza pública, estatal y local, en la administración pública. También de interés para Gobernanza de la Unión Europea:

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