La Colaboración Público-Privada

Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre la colaboración público-privada, en el contexto de la administración pública. Más específicamente, puede verse acerca de la colaboración público-privada en Brasil.

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La Colaboración Público-Privada

Una asociación público-privada (APP) es un acuerdo contractual con un adecuado reparto de riesgos entre los socios públicos y privados para el suministro de infraestructuras o servicios públicos, cuyo objetivo es crear valor para el contribuyente.

Desde principios de la década de 1990, las economías industrializadas, emergentes y en desarrollo han sido testigos de un espectacular aumento de las Asociaciones Público-Privadas (APP). El lanzamiento en 1992 de la Iniciativa de Financiación Privada del Reino Unido es un ejemplo notorio. De forma más general, en Europa, entre 2002 y 2006, el valor medio anual de los proyectos de colaboración público-privada firmados se estima en 22.900 millones de euros. En Estados Unidos, la financiación de las asociaciones público-privadas en el sector del transporte se multiplicó de media casi por diez anualmente entre 1996-2005 y 2006-2008. Según el Banco Mundial, el sector privado financió alrededor del 20% de las inversiones en infraestructuras, que ascendieron a unos 850.000 millones de dólares en los países emergentes y en desarrollo durante la década de 1990.

A partir de la base de datos del Banco Mundial sobre la Participación Privada en Infraestructuras (PPI), algunos investigadores informan de que las inversiones en asociaciones público-privadas en los países emergentes y en desarrollo crecieron a una tasa media anual del 28,3% entre 1990 y 1997, antes de ralentizarse tras la crisis de Asia Oriental, pero la tendencia de crecimiento se reanudó de nuevo en 2003.

Esta evolución plantea la cuestión de por qué se han generalizado las asociaciones público-privadas. En la medida en que la contratación pública representa una parte considerable de la actividad económica, la forma de prestar servicios de alta calidad a bajo coste para el contribuyente y el usuario es una cuestión fundamental. La aparición de las asociaciones público-privadas podría considerarse un esfuerzo por encontrar soluciones a esta cuestión.

Mientras que la forma tradicional de contratación suele presentar algunos defectos de eficiencia y oculta o no tiene en cuenta los riesgos del proyecto en el coste del fondo, los acuerdos de colaboración público-privada los incorporan explícitamente. Las asociaciones público-privadas también tienen el potencial de capitalizar la eficiencia del sector privado. La prestación de servicios públicos (como la eliminación de residuos, la gestión del agua, el saneamiento, la gestión de prisiones y el transporte público), implica una serie de tareas complejas que van desde la construcción de la infraestructura hasta su funcionamiento lo más eficiente posible. Sin embargo, la forma tradicional de contratación no internaliza la eficiencia inducida por la sinergia de la agrupación de estas tareas. Por ejemplo, para prestar un servicio, un gobierno diseña primero las características y los atributos de calidad de los activos o la infraestructura necesaria, en segundo lugar elige a un contratista privado para que construya los activos conservando la propiedad, y finalmente elige a un operador -público o privado- para que gestione los activos y preste el servicio.

En cambio, en los acuerdos de colaboración público-privada, el gobierno adopta una postura minimalista, por la que sólo elige a un consorcio privado, que se encargará de diseñar los atributos de calidad de los activos, erigirlos y gestionarlos de la forma más eficiente posible. Así pues, los acuerdos de APP permiten agrupar varias etapas de un proyecto, lo que ofrece al consorcio la oportunidad de explotar las sinergias entre estas etapas. Esta agrupación es también la fuente de la complejidad que caracteriza a los acuerdos de colaboración público-privada. Así, aunque las asociaciones público-privadas pueden definirse simplemente como contratos de desarrollo y servicios a largo plazo entre el gobierno y un socio privado, suelen presentar varios acuerdos de reparto de riesgos y estructuras de gobernanza.

Datos verificados por: Patrick

El Entorno Institucional de la Colaboración Público-Privada

A mediados de la década de 1980, los países en desarrollo, especialmente en América Latina y el Caribe, comenzaron a permitir la prestación privada de servicios de infraestructura como un componente de las reformas de mercado generalizadas. Antes de eso, los servicios eran prestados predominantemente por el sector público, pero cada vez más los gobiernos comenzaron a asociarse con el sector privado. De lo contrario, la insuficiencia de recursos presupuestarios y las necesidades de inversión en competencia dificultaron a los gobiernos la obtención de las inversiones necesarias para mejorar las infraestructuras y la prestación de servicios.

Si no se incluyen los países de la OCDE, la privatización se extendió más rápidamente y con mayor profundidad en América Latina que en cualquier otra región del mundo, y las ventas en ella recaudaron más ingresos que en otras partes. 2 Las primeras privatizaciones consistieron en la venta de empresas estatales en mercados competitivos. Inicialmente, los cambios de propiedad se produjeron en México, Chile y Colombia, y luego la tendencia se extendió a otros países de la región. En el sector de los servicios públicos, la gestión, la explotación, la financiación y, en algunos casos, la propiedad se transfirieron del sector público a empresas privadas.

Los estudios han respaldado la conclusión de que la participación privada ha contribuido a aumentar la inversión y la eficiencia, a mejorar la calidad del servicio y a aumentar la cobertura. Por supuesto, esto no siempre ha sido así. A veces, las transacciones se han visto empañadas por la colusión o el fraude. Lo más habitual es que los usuarios no se hayan beneficiado directamente de las mejoras de eficiencia conseguidas gracias a la participación privada. En muchos países, los contratos mal estructurados han dado lugar a renegociaciones y disputas. Los problemas han surgido de la ineficacia de la normativa.

Este texto se centra en las colaboración público-privada en América Latina y el Caribe. Se analiza el entorno político para la participación privada en la provisión de infraestructuras y servicios en América Latina y el Caribe. Reconocemos la importancia del liderazgo político y evaluamos la influencia de la opinión pública en la implementación exitosa de la participación privada en infraestructura. Además, en muchos países de América Latina y el Caribe el apoyo de los responsables políticos a las colaboración público-privada se deriva del reconocimiento de la limitación de los recursos fiscales y de la necesidad de conseguir financiación adicional. Como se explicará más adelante, a través de las colaboración público-privada el sector privado suele aportar financiación para desarrollar infraestructuras y servicios públicos. Anteriormente, los responsables políticos eran menos partidarios de las colaboración público-privada debido a la creencia de que la provisión de infraestructuras y servicios públicos debía ser responsabilidad del Estado, a pesar de los discutibles beneficios de la participación privada.

Tras una definición de trabajo de “asociación público-privada”, explicamos el origen, la estructura y el propósito del Infrascopio, un índice de referencia interactivo y una herramienta de aprendizaje que analiza la capacidad de las colaboración público-privada en 19 países de América Latina y el Caribe. Gran parte del análisis de este documento se basa en el Infrascopio. Más adelante resumimos cómo las colaboración público-privada en infraestructuras y servicios básicos se están generalizando tanto en todo el mundo como en América Latina y el Caribe. En general, en medio de un entorno de financiación más cauteloso tras la reciente crisis financiera, se ha tendido a invertir en menos proyectos en general y la inversión se concentró desproporcionadamente en proyectos de mayor envergadura. En América Latina y el Caribe, el desarrollo de proyectos de colaboración público-privada ha aumentado, lo que refleja la relativa eficacia de la región para capear la crisis financiera. En esta sección, también evaluamos las economías mexicana y brasileña y el ritmo y la composición del desarrollo de proyectos de colaboración público-privada en ambos países durante la última década.

El entorno político para la participación privada en infraestructuras en América Latina y el Caribe

Un factor importante que afecta a la capacidad de atraer inversiones del sector privado a largo plazo en las colaboración público-privada es la voluntad política. Esto se refiere al nivel de consenso político para involucrar al sector privado en el desarrollo de la infraestructura y la voluntad de implementar marcos institucionales que fomenten la participación del sector privado. En América Latina, la voluntad de los gobiernos de apoyar la provisión privada de infraestructuras y servicios varía significativamente. Por supuesto, los niveles de apoyo público influyen en esta disposición. Los beneficios de la participación privada en las infraestructuras pueden repartirse entre los ciudadanos. Los que se benefician de una mayor cobertura o de tarifas más bajas pueden no asociar estas mejoras con la participación del sector privado. En consecuencia, rara vez existe un apoyo público organizado a las colaboración público-privada. Las voces de los que se oponen a la participación privada, como los sindicatos del sector público, por ejemplo, suelen estar más concentradas, son más visibles y más ruidosas. A menudo, los miembros de los sindicatos se oponen a la participación privada o a la privatización por miedo a perder su empleo. Además, los beneficiarios de la ampliación de la cobertura de ciertos servicios resultantes de la participación del sector privado, como el agua y el saneamiento y la electricidad, han sido a menudo los pobres, que están relativamente menos organizados que el resto de la sociedad.

Según la empresa de encuestas Latinobarómetro, la mayoría de la población de la región apoya la economía de mercado y cree en la importancia del sector privado para el desarrollo económico (Corporación Latinobarómetro 2010). Sin embargo, muchos creen que la experiencia de la privatización no ha sido buena para su país. Asimismo, muchos no están satisfechos con la prestación privada de servicios (Corporación Latinobarómetro 2010). Cabe esperar que este sentimiento sea en parte una respuesta a los incidentes de aumentos rápidos de las tarifas y a la colusión o el fraude, a menudo derivados de una mala supervisión de los contratos o los proyectos.

De hecho, en algunos casos, el inicio de la participación privada en las infraestructuras estuvo acompañado de rápidos aumentos de las tarifas. Una de las razones está relacionada con el hecho de que, bajo el control del Estado, los gobiernos fijaban las tarifas a niveles que no cubrían los costes, lo que provocaba escasez o racionamiento. Además, faltaban recursos para las inversiones de capital. Por lo tanto, a menudo era necesario aumentar los precios para que las empresas invirtieran con el fin de modernizar y ampliar la producción. No obstante, es importante que los aumentos de precios sean graduales y no supongan una carga excesiva para la sociedad, especialmente para los usuarios con menores ingresos. Un ejemplo a menudo citado de aumentos de tarifas poco razonables es el de la concesión del agua en Cochabama, Bolivia, en la que los precios del agua aumentaron una media del 43% para los consumidores en un corto periodo de tiempo. A raíz de un amplio malestar social en el año 2000, en medio de la preocupación por el acceso al agua, el contrato de concesión fue rescindido. Una cuestión clave en América Latina y el Caribe sigue siendo la fijación de precios al por menor para productos socialmente sensibles como el agua.

Cada vez más, las prescripciones políticas están influidas por consideraciones prácticas más que por opiniones ideológicas. Sin embargo, es concebible que las opiniones sobre la prestación privada de servicios se hayan visto influidas por la ideología. En América Latina, algunos creen firmemente que la prestación de servicios debe ser responsabilidad del Estado y que el acceso universal a estos servicios es un derecho incuestionable. Sin embargo, quienes se ocupan de la prestación de servicios desde una perspectiva política práctica entienden que esto no puede ocurrir a la luz de los limitados recursos y capacidad de inversión. En América Latina y el Caribe, un porcentaje cada vez mayor de personas cree que el Estado desempeña un papel importante en la mejora de las condiciones de vida a través de las políticas públicas (Corporación Latinobarómetro 2010). Muchos están preocupados por cómo se puede aprovechar la eficiencia y la financiación del sector privado de manera que conduzca a un mayor y mejor acceso para los usuarios, evitando al mismo tiempo los problemas de los años 90, durante los cuales no hubo un desarrollo institucional suficiente para una supervisión eficaz de la prestación privada de servicios por parte del Estado. Al mismo tiempo, existe un reconocimiento más generalizado de que el Estado debe desempeñar un papel importante a la hora de garantizar que la población tenga un acceso adecuado, eficiente y equitativo a servicios básicos como el agua y el saneamiento y la electricidad. Esta combinación de provisión privada y regulación y supervisión gubernamental es fundamental para las asociaciones público-privadas.

Por ello, en muchos países se promulgan políticas para reducir los efectos negativos de las subidas de precios de los servicios en los pobres. Aunque los subsidios gubernamentales pueden desempeñar un papel importante en el aumento del acceso a los servicios básicos para los usuarios de bajos ingresos, es importante que el apoyo se dirija de manera efectiva y fiable a los hogares de menores ingresos. Los subsidios uniformes que benefician tanto a los hogares más ricos como a los pobres son un uso ineficiente de los recursos gubernamentales, pero no son infrecuentes.

Características institucionales

Aquí se examina las características institucionales de las colaboración público-privada en América Latina y el Caribe y el Infrascopio. La literatura ha ofrecido una visión general del entorno institucional y jurídico de las colaboración público-privada. En esta sección, nos centramos en algunas características institucionales específicas de las colaboración público-privada en América Latina y el Caribe.

Comenzamos por definir el tipo de colaboración público-privada en el que se centra este capítulo. Nos referimos a las colaboración público-privada como proyectos que implican un contrato a largo plazo entre un organismo del sector público y una entidad del sector privado para el diseño, la construcción o la mejora, la operación y el mantenimiento de la infraestructura pública. Por lo general, la financiación corre a cargo del sector privado, que también asume el riesgo de la demanda, y se transfieren importantes riesgos de construcción, explotación y mantenimiento. Sin embargo, el sector público es responsable de la supervisión y la regulación de las políticas y, por lo general, la infraestructura vuelve a estar bajo el control del sector público al final de la duración del contrato. Utilizando esta definición, incluimos las concesiones y los proyectos de nueva planta, pero excluimos los contratos de gestión y arrendamiento, así como las desinversiones por parte del sector privado, que comparten algunas pero no todas las características de las colaboración público-privada según esta definición.

Cuando se estructuran y ejecutan correctamente, las colaboración público-privada pueden aprovechar la eficiencia de la gestión del sector privado y la financiación necesaria. Sin embargo, las colaboración público-privada no han sido inmunes a los problemas. Entre ellos están las estructuras tarifarias mal diseñadas y las disputas y renegociaciones de contratos. Estos problemas no son un síntoma del modelo de colaboración público-privada en sí, sino que pueden evitarse mediante un diseño y una aplicación eficaces de la colaboración público-privada.

Nuestro análisis de las características institucionales específicas de las colaboración público-privada en América Latina y el Caribe se basa en el Infrascopio. El Infrascopio es un índice de referencia interactivo y una herramienta de aprendizaje acompañada de un informe resumido, que analiza la capacidad de las colaboración público-privada en 19 países de América Latina y el Caribe. El Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), miembro del Grupo del Banco Interamericano de Desarrollo, encargó a The Economist Intelligence Unit (EIU) la elaboración del Infrascopio. Este índice y herramienta de aprendizaje analiza 19 países de América Latina y el Caribe según su capacidad relativa para desarrollar e implementar colaboración público-privada en agua y saneamiento, transporte y energía (específicamente, generación de electricidad).

El análisis de este texto se basa en estos sectores en particular, pero muchas de las conclusiones se aplican a todos los sectores. El Infrascopio es una evaluación independiente de las leyes, reglamentos, instituciones y prácticas que afectan al entorno de las colaboración público-privada. Se utilizaron fuentes de datos cuantitativos en el desarrollo de la herramienta, pero en gran parte el Infrascopio se desarrolló a través de métodos cualitativos, incluyendo entrevistas con expertos y la revisión de fuentes primarias legales y secundarias. Como se ha mencionado, sirve como herramienta de aprendizaje más que como índice financiero. Por lo tanto, el Infrascopio no pretende orientar la inversión ni mostrar una relación definitiva entre la inversión en colaboración público-privada y el entorno y la capacidad de los países para desarrollar e implementar colaboración público-privada.

Sin embargo, se cree firmemente que el marco legal, reglamentario e institucional de las colaboración público-privada y la capacidad de los gobiernos para gestionar las transacciones de colaboración público-privada influyen en la inversión en colaboración público-privada y en la eficacia del desarrollo y la gestión de los contratos. Esta creencia guía este capítulo, así como el trabajo que el FOMIN realiza para promover el desarrollo de las colaboración público-privada para desarrollar infraestructuras y apoyar la prestación de servicios. El FOMIN trabaja con los gobiernos interesados de la región para fortalecer las instituciones y crear capacidad para desarrollar, implementar y supervisar proyectos y programas de colaboración público-privada a través de servicios de formación y asesoramiento. El Infrascopio, como evaluación independiente, sirve como una importante referencia para el diálogo y una herramienta de aprendizaje para que el FOMIN y los países de América Latina y el Caribe desarrollen programas de colaboración público-privada.

El Infrascopio analiza la capacidad de las colaboración público-privada sobre la base de seis categorías a nivel de país: el Marco Legal y Regulatorio para los proyectos de colaboración público-privada; el Marco Institucional para los proyectos de colaboración público-privada; la Madurez Operativa o el grado de cumplimiento de las leyes y regulaciones relacionadas con las colaboración público-privada, así como el número y nivel de éxito de los proyectos anteriores; el Clima de Inversión; las Facilidades Financieras para la financiación de la infraestructura; y un indicador de Ajuste Subnacional, que se agregó a la edición más reciente del Infrascopio para tener en cuenta las diferencias intraestatales en la capacidad de las colaboración público-privada en un país en particular. Para cada categoría, los países reciben una valoración basada en la evaluación de los indicadores subyacentes. Además de las evaluaciones específicas de cada categoría, sobre la base de la suma ponderada de estas evaluaciones, los creadores del Intrascopio obtuvieron evaluaciones generales de los países.

Este texto se centra en el entorno institucional de las colaboración público-privada (respecto de México, véase en su plataforma digital, y acerca de Brasil, en este otro lugar). Para ello, nuestro análisis se basa en las categorías Marco Institucional y Marco Legal y Regulatorio del Intrascopio. La categoría Marco Institucional se compone de dos indicadores: Calidad del Diseño Institucional y Contrato de colaboración público-privada, Riesgo de Retención y Expropiación. La calidad del diseño institucional se refiere a la existencia o no de organismos a nivel federal para la supervisión eficaz de los proyectos de colaboración público-privada, así como al papel y la supervisión de las oficinas de presupuesto y planificación. Este indicador se refiere a la existencia o no de una supervisión exhaustiva y coordinada y a si los organismos son responsables e independientes con estructuras y funciones bien definidas. El riesgo de contrato, retención y expropiación de las colaboración público-privada se refiere a la eficacia de los derechos de propiedad, las sentencias de arbitraje y las sentencias contractuales, así como a la existencia de mecanismos para proteger los derechos de los acreedores.

La categoría de Marco Legal y Regulatorio se compone de cuatro indicadores: Coherencia y calidad de la reglamentación de las colaboración público-privada, eficacia de la selección y la toma de decisiones de las colaboración público-privada, equidad y apertura de las licitaciones y los cambios de contrato, y mecanismos de resolución de conflictos. La coherencia y la calidad de las normativas de las colaboración público-privada se refieren a si las leyes y normativas de las colaboración público-privada son claras y exhaustivas en todos los sectores, en las diferentes fases del proyecto y en los diferentes niveles de gobierno. Además, el indicador se refiere a si las leyes y reglamentos establecen o no mecanismos adecuados que regulen la asignación de riesgos y, en su caso, la compensación por cambios contractuales. La selección y la toma de decisiones eficaces en materia de colaboración público-privada se refieren a si existen o no métodos eficaces de planificación, contabilidad y rentabilidad. La equidad y la apertura de las ofertas y los cambios de contrato se refieren a si los procedimientos de licitación son claros, competitivos y eficientes. El indicador se refiere a las licitaciones iniciales, las licitaciones para trabajos adicionales y las renegociaciones. Por último, la categoría de Mecanismos de Resolución de Disputas evalúa si dichos mecanismos son claros y transparentes. Además, se considera si los esquemas de conciliación son o no efectivos y suficientes.

Indicadores:

Calidad del diseño institucional: Evalúa la existencia y el papel de los distintos organismos necesarios para la correcta supervisión y planificación de los proyectos a nivel federal, como una junta de colaboración público-privada a nivel ministerial, una agencia estatal de contratación y una agencia asesora de colaboración público-privada y una agencia reguladora para la aplicación de las normas de los proyectos. También se considera el papel de supervisión y la participación de las oficinas gubernamentales de presupuesto y planificación.

Riesgo de contrato, retención y expropiación de la colaboración público-privada: ¿El poder judicial hace cumplir los derechos de propiedad y las sentencias de arbitraje? ¿Apoya el poder judicial los contratos relacionados con la recuperación de costes? ¿Pueden los inversores recurrir las sentencias de los reguladores, agilizar la transferencia del contrato para la salida del proyecto y obtener una compensación justa en caso de rescisión anticipada? También hay que considerar si el Estado dispone de un mecanismo expeditivo para sustituir a los operadores fallidos, a fin de proteger los derechos de los acreedores.

Coherencia y calidad de las regulaciones de las colaboración público-privada :¿Qué grado de coherencia tienen las leyes y regulaciones de las colaboración público-privada en los distintos niveles de gobierno y entre sectores? ¿Establecen los reglamentos requisitos claros y mecanismos de supervisión para la ejecución de los proyectos (preparación del proyecto, licitación, adjudicación de contratos, construcción y funcionamiento)? ¿Deben asignarse los riesgos a las distintas partes en función de su capacidad para gestionarlos? ¿Existe un sistema claro para compensar al sector privado por los actos de autoridad que modifican las condiciones económicas específicas del sector no previstas durante la licitación? Considera también si las regulaciones evitan los derechos de compensación abiertos para los cambios en el equilibrio financiero, de modo que el Estado sólo asuma las responsabilidades contingentes contractuales comerciales explícitamente escritas.

Selección y toma de decisiones eficaces en materia de colaboración público-privada: ¿La normativa establece marcos de planificación eficaces y una contabilidad adecuada de los pasivos contingentes? ¿Han determinado los reguladores las técnicas adecuadas de planificación de proyectos y de análisis de costes y beneficios para garantizar que una colaboración público-privada sea la opción óptima de financiación de proyectos y de prestación de servicios? ¿Mide la Oficina Presupuestaria sistemáticamente los pasivos contractuales contingentes y contabiliza los pagos de inversión retrasados de forma coherente con la contabilidad de la inversión pública?

Equidad/oposición de las ofertas, cambios en los contratos: ¿Favorecen las normativas injustamente a determinados licitadores de proyectos en detrimento de otros? ¿La normativa exige y establece una licitación competitiva (es decir, el uso de criterios objetivos durante el proceso de selección, exigiendo la publicación de los documentos de licitación necesarios, los contratos y los cambios en los contratos)? ¿Exige la normativa una licitación para cualquier trabajo adicional importante que sea necesario? ¿Se ha establecido un sistema de supervisión independiente de dichos procedimientos y condiciones de renegociación?

Mecanismos de resolución de conflictos: ¿Existen mecanismos justos y transparentes para resolver las controversias entre el Estado y el operador? ¿Prevé la ley sistemas de conciliación técnicamente adecuados y eficaces? ¿Los laudos arbitrales deben proceder conforme a la ley y a los contratos, sin largos recursos?

A continuación se examina el mercado de las colaboración público-privada en el mundo y en América Latina y el Caribe en particular.

El mercado de las asociaciones público-privadas

En todo el mundo, entre 2000 y 2009, hubo 1.680 proyectos de colaboración público-privada, es decir, una media de 168 nuevos proyectos por año. Los datos de los proyectos se refieren principalmente a los proyectos de tamaño medio y grande que alcanzan el cierre financiero o contractual en los países de ingresos bajos y medios, según la clasificación del Banco Mundial. Debido a la falta de información, no se dispone de datos sobre proyectos de pequeño tamaño, por lo que no se incluyen. En este capítulo, examinamos únicamente los proyectos de concesión y de nuevas instalaciones en los sectores del transporte, el agua y el saneamiento, y la electricidad.

El cierre financiero o contractual tiene lugar cuando los patrocinadores privados se comprometen legalmente a proporcionar financiación o servicios. En el caso de los proyectos de concesión, el cierre contractual se produce cuando se firma el acuerdo de concesión y se establece una fecha para hacerse cargo de las operaciones. El cierre financiero de los proyectos “greenfield” se produce cuando existe un acuerdo jurídicamente vinculante entre los accionistas o los financiadores de la deuda para proporcionar o movilizar la financiación del coste total del proyecto. En los casos en los que la construcción de un proyecto “greenfield” comienza con una financiación parcial, se considera que el proyecto ha alcanzado el cierre si se ha completado el 25% o más de la construcción del proyecto.

En 2009, hubo 201 proyectos, el menor número desde 2005. El mayor aumento anual durante este periodo, en términos de proyectos, se produjo entre 2005 y 2006, cuando el número de proyectos se disparó un 36%, pasando de 179 a 243. La inversión en proyectos de colaboración público-privada entre 2000 y 2009 ascendió a 376.400 millones de dólares, es decir, una media de 37.600 millones de dólares al año. 9 Por sectores, los proyectos de electricidad superaron a los de transporte y agua y saneamiento tanto en número de proyectos como en nivel de inversión. Entre 2000 y 2009, el 40% del total de proyectos y el 53% de la inversión total correspondieron a la electricidad (Base de datos de proyectos de participación privada en infraestructuras 2011).

A pesar de la crisis financiera, la inversión anual en 2009 fue de 74.500 millones de dólares, mayor que en cualquiera de los nueve años anteriores y un aumento del 32% respecto a 2008 (Private participation in Infrastructure Project Database 2011). Esta cifra, sin embargo, incluye las desinversiones y los contratos de gestión y arrendamiento en todos los sectores de infraestructuras. Excluyendo las desinversiones y los contratos de gestión y arrendamiento que no encajan en la definición de colaboración público-privada de este capítulo, y centrándose en los sectores del agua y el saneamiento, el transporte y la electricidad, se produjo en realidad un descenso del 7% en la inversión entre 2008 y 2009. En todo el mundo, aproximadamente el 0,5% del total de los proyectos de concesión y de obra nueva en los sectores considerados se cancelaron o se vieron afectados en 2008, lo que está por debajo de la media anual del 3,6% entre 2000 y 2008. 10 Durante este período, la tasa anual más alta de cancelación y dificultades de proyectos se produjo en 2001, con aproximadamente un 9,4% (Base de datos de participación privada en proyectos de infraestructura 2011). Para todo el período considerado, el 2,8% de los proyectos se registraron como cancelados o en dificultades (Private participation in Infrastructure Project Database 2011).

En América Latina y el Caribe, entre 2000 y 2009, hubo un total de 537 proyectos de colaboración público-privada o un promedio de 54 nuevos proyectos de colaboración público-privada cada año. En 2009, hubo 68 nuevos proyectos de colaboración público-privada en la región, la mayor cantidad desde el año 2000. Durante este periodo, la inversión ascendió a 133.500 millones de dólares, es decir, 13.400 millones de dólares al año. Entre 2000 y 2009, la región representó el 32% del total de proyectos de colaboración público-privada en el mundo y el 36% del total de la inversión en proyectos de colaboración público-privada en el mundo (Base de datos de proyectos de participación privada en infraestructuras 2011). En la región, los proyectos del sector eléctrico superaron a los de agua y saneamiento y transporte. Durante el período de 10 años, casi la mitad de los proyectos fueron para la electricidad. Aproximadamente el 33% de los proyectos eran de transporte, y aproximadamente el 18% de los proyectos eran de agua y saneamiento. Aproximadamente el 4% del total de los proyectos de la región se registraron como cancelados o en dificultades durante este período, lo que está por encima de la tasa mundial del 2,8% (Base de datos de participación privada en proyectos de infraestructura 2011).

Datos verificados por: Patrick

La Colaboración Público-Privada en la Teoría de la Administración Pública

Las asociaciones público-privadas (APP) forman parte de una serie de formas organizativas que han surgido como resultado de la apertura y el acercamiento entre los gobiernos y las empresas privadas sobre una base contractual, con el objetivo de diseñar, financiar, ejecutar y explotar proyectos públicos. Aunque estas formas organizativas varían de un sistema de gobernanza nacional a otro, las CPP tienen características comunes que permiten definirlas como cualquier forma de asociación duradera entre entidades jurídico-administrativas distintas de los sectores público y privado, cuyos objetivos, tomados por separado, no podrían cumplirse de forma eficiente, eficaz, económica o equitativa.

Esta definición de la colaboración público-privada se denomina de gestión, porque tiene en cuenta la estructura organizativa, el alcance temporal, los atributos jurídico-administrativos, la utilidad económica, el apuntalamiento político y la instrumentación por parte de las organizaciones públicas y privadas:

el carácter híbrido de las estructuras organizativas de las asociaciones público-privadas viene dictado por imperativos jurídicos y administrativos que hacen posible la operatividad de los proyectos que las justifican;
el horizonte temporal de los contratos que vinculan a los socios públicos y privados los sitúa en el contexto de la sostenibilidad de la acción pública y de la inversión privada a medio y largo plazo;

• el reconocimiento mutuo y formal (contractual) de las diferencias que resultan de las misiones y objetivos perseguidos por el Estado y la empresa privada es un requisito previo para la gestión de los proyectos gestionados en modo de asociación público-privada;
• la legitimidad percibida de la colaboración público-privada depende de la diversidad de aspectos que la hacen legítima a los ojos de las instituciones y de la opinión pública;
• la colaboración público-privada se utiliza para lograr eficiencia, eficacia, economía y equidad.

La complejidad y la diversidad de las formas organizativas utilizadas por los gobiernos y las organizaciones privadas hacen que el concepto de colaboración público-privada sea polisémico. Bajo el término asociación público-privada, los autores suelen incluir una multitud de acuerdos más o menos complejos, que van desde la subcontratación a las concesiones, pasando por el arrendamiento y la gestión. Sin embargo, las definiciones conceptuales más elaboradas de la colaboración público-privada van más allá de la forma jurídica y destacan:

• la importancia de los acuerdos institucionales,
• el alcance y la naturaleza de la relación entre los socios y en la confianza,
• el reconocimiento mutuo de los fines públicos y privados.

Empíricamente, las asociaciones público-privadas implican contratos a largo plazo para proyectos de infraestructuras, equipamiento, producción o prestación de servicios a ciudadanos e instituciones. La estructura de asociación entre uno o varios organismos públicos y una o varias empresas del sector privado, en todas las fases del proyecto (diseño, construcción, financiación y explotación), incorpora el reparto de responsabilidades, riesgos y beneficios entre los socios.

En el ámbito de los países de la OCDE, las políticas marco establecen directrices para la colaboración público-privada sin especificar las configuraciones organizativas ni las herramientas de gestión. Estas políticas marco intentan justificar las asociaciones público-privadas basándose en el reparto óptimo de riesgos, la movilización de capital y conocimientos privados, la flexibilidad de los modos híbridos de intervención, la capacidad de innovación de las organizaciones privadas, el cumplimiento de las normas de prestación de servicios, la consecución de resultados, la realización de economías de escala y la responsabilidad de las autoridades públicas por la calidad y los costes de la prestación de servicios a los ciudadanos.

Tanto desde el punto de vista teórico como empírico, la investigación llevada a cabo en los países de la OCDE en particular ha puesto de relieve las dificultades que entraña la puesta en marcha de asociaciones entre el sector público y el privado. Estas dificultades son atribuibles a factores históricos, ideológicos y de gestión, como la falta de un marco de gestión que tenga en cuenta las estrategias, las actitudes y el comportamiento de los socios, es decir, el Estado y la empresa privada.

Los estudios sobre la colaboración público-privada se intensificaron a finales de la década de 1970. En aquella época, los movimientos de modernización de la gestión pública estaban marcados por:

• la retórica liberal
• las iniciativas gubernamentales a favor de redefinir el ámbito de actuación
• las iniciativas gubernamentales a favor de redefinir los modos de intervención del Estado
• las iniciativas gubernamentales a favor de redefinir los modos de intervención de las autoridades locales.

La persistente crisis fiscal, las demandas socioeconómicas sostenidas y la deuda pública acumulada han sacudido finalmente los métodos tradicionales de prestación de servicios públicos. Las oleadas masivas de privatizaciones llevadas a cabo por los gobiernos británico y neozelandés fueron duramente criticadas por la opinión pública e impulsaron a los responsables políticos a explorar nuevas configuraciones organizativas y estrategias innovadoras para la prestación de servicios públicos.

Las reformas propuestas pretendían mantener el sistema público de servicios a la población, las empresas y las comunidades bajo las limitaciones de un mejor rendimiento. De la exploración a la experimentación de la colaboración público-privada en diversos ámbitos de la acción pública, los teóricos y los profesionales de los métodos de gestión desplegados en las esferas públicas occidentales siguen cuestionando los procesos y los resultados de su institucionalización.

Los debates académicos contradictorios suscitados por los resultados empíricos contradictorios, controvertidos y muy publicitados sobre las distintas formas de colaboración público-privada, percibidas en particular desde el ángulo de la colusión entre los agentes estatales y las empresas, influyen hoy en día en la investigación y la experimentación sobre la colaboración público-privada y sin duda lo harán durante mucho tiempo. Y con razón: la institucionalización de las asociaciones público-privadas pone en tela de juicio los fundamentos ideológicos y económicos de la acción pública, las estructuras organizativas que la sustentan y las estrategias de suministro y los procesos operativos de las organizaciones públicas de primera línea.

De hecho, la aparición de asociaciones público-privadas como nuevas formas de organización y coordinación de la acción pública pone en tela de juicio el modelo burocrático (dominante) en cuanto a su capacidad para responder a las nuevas cuestiones relacionadas con la financiación y el funcionamiento de los proyectos de infraestructuras, los equipamientos y la prestación de servicios públicos que hasta ahora se consideraban logros sociales y el papel del Estado en el mantenimiento de la cohesión social y el bien común (hay ablundante literatura).

Teniendo en cuenta los importantes fundamentos ideológicos y las apuestas económicas de las asociaciones público-privadas, los estudios empíricos más recientes dedicados a las asociaciones público-privadas revelan la inadecuación de los contratos como herramientas legales de coordinación y llaman la atención sobre la importancia potencial de las configuraciones organizativas híbridas y un marco de gestión diseñado para hacer frente a las dificultades operativas y a los distintos grados de complejidad de un sector, o incluso de un proyecto, a otro.

Esta definición se basa en un marco conceptual desarrollado a partir de los resultados de investigaciones empíricas (en el presente siglo). Permite enumerar y clasificar las asociaciones público-privadas con fines de gestión. En otras palabras, se centra en la gestión de los actores, las estructuras, las estrategias y los procesos, por oposición a la gestión de los contratos de asociación, que se derivan de las configuraciones organizativas y los acuerdos institucionales adoptados para diseñar, gestionar, financiar y explotar proyectos de interés general, bienes públicos o servicios públicos en modo de asociación público-privada.

Las dificultades que rodean la gestión de la colaboración público-privada residen esencialmente en la toma de decisiones, la planificación, la coordinación, el control, los mecanismos de dirección, la gestión de los calendarios, los costes y los riesgos, los conflictos potenciales, la alineación de los sistemas de gobernanza y la integración de los procesos administrativos. Todas estas variables de gestión deben tenerse en cuenta antes de firmar un contrato de colaboración público-privada. Identificar las cuestiones que legitiman una asociación público-privada sería el primer paso que deberían dar sus gestores, con vistas a hacer frente a los retos de gestión asociados a los riesgos propios de cada proyecto que requiera una asociación duradera entre organizaciones públicas y privadas. En otras palabras, la gestión de la colaboración público-privada debe tener en cuenta las cuestiones que la legitiman, los retos de gestión y los riesgos específicos que determinan las estrategias, las actitudes y los comportamientos de los socios implicados en una configuración operativa de intervención pública con participación de empresas privadas.

Los datos empíricos disponibles sobre las colaboraciones público-privadas aplicadas en los países de la OCDE permiten proponer un marco tipológico que distingue cuatro categorías de colaboración público-privada: circunstancial, elemental, simbiótica y prospectiva.

Asociaciones público-privadas circunstanciales

Las colaboraciones público-privadas circunstanciales se justifican por cuestiones relacionadas con los conocimientos técnicos y la aportación de recursos financieros y tecnológicos complementarios. El organismo público es el contratista principal de los proyectos resultantes, y sus gestores ven en la colaboración público-privada una forma de obtener los conocimientos técnicos y la experiencia de la empresa privada, por su conocimiento más sofisticado del mercado y del ritmo de cambio de las necesidades de los clientes. Por ejemplo, la colaboración público-privada BonjourQuébec.com entre Tourisme Québec y Bell Canada para desarrollar y explotar un sistema de información y reservas de productos turísticos es una de estas colaboraciones.

Asociaciones público-privadas elementales

Las asociaciones público-privadas elementales son las que establecen los organismos públicos con vistas a alcanzar sus objetivos a un coste menor. Se justifican por la búsqueda de una mayor eficacia. En todos los casos analizados, esta categoría de colaboración público-privada implica a socios públicos muy próximos al cliente objetivo y deseosos de ofrecer un servicio público al menor coste financiero posible, aspirando al mismo tiempo a la máxima calidad. A menudo se trata de contratos para:

• la construcción de infraestructuras públicas,
• la gestión de edificios, hoteles o prisiones,
• la gestión de espacios verdes,
• el reciclaje de materiales,
• la recogida de residuos domésticos,
• la prestación de determinados servicios asistenciales, y
• el alojamiento adjudicados por ministerios y organismos públicos a empresas privadas.

Los imperativos de flexibilidad organizativa y de control de costes constituyen el núcleo del argumento que justifica los dispositivos institucionales destinados a mantener el régimen público de determinados servicios en aras del interés general y de la cohesión social. En la medida en que la experiencia y las necesidades de los gestores públicos estén claramente identificadas, el contrato de colaboración sería la mejor herramienta de gestión disponible.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Sin embargo, dada la cobertura mediática de los fracasos de las asociaciones público-privadas básicas que afectan directamente a la vida cotidiana de los ciudadanos, los gestores de las asociaciones público-privadas básicas deben permanecer sensibles a las sospechas que rodean su asociación con el sector privado. La menor dificultad financiera, el incumplimiento del pliego de condiciones o un vicio de procedimiento que pueda afectar a la ejecución técnica de los contratos repercutirá en los resultados de la colaboración público-privada.

A título ilustrativo, Metronet, un consorcio formado a partes iguales por los grupos Balfour Beatty, Bombardier, EDF-Energy, Thames Water y WS Atkins, por una parte, y el metro de Londres, por otra, con vistas a renovar el metro de Londres, ha sufrido percances típicos de esta categoría de colaboración público-privada. Las obras adicionales no previstas en el contrato de asociación habrían sido esenciales si se quería terminar el proyecto dentro del plazo original. Sin embargo, esto habría requerido recursos financieros adicionales fijados en 551 millones de libras. London Underground, el socio público que gestiona el metro de Londres, se negó a conceder esta suma adicional al socio privado, alegando deficiencias de gestión y disfunciones que le impedían ser eficaz y económico. Metronet, por su parte, señaló el volumen de trabajo no previsto en el contrato de asociación en cuestión. El análisis de los datos disponibles sobre estas colaboraciones público-privadas revela dificultades relacionadas con la gestión de los contratos, que son esencialmente técnicos y atañen a la pericia de los socios. El éxito de las asociaciones público-privadas de base depende de la capacidad de los gestores públicos para mantener un clima propicio a la negociación permanente, la moderación de las relaciones de poder, sobre todo en el caso de los grandes proyectos, la gestión de los conflictos de intereses y el mantenimiento de los conocimientos técnicos públicos.

Asociaciones público-privadas simbióticas

Las asociaciones público-privadas simbióticas, también conocidas como asociaciones adhesivas, están motivadas por la convergencia de los valores, las misiones y los objetivos de los socios. La mayoría de las veces, aunque no exclusivamente, este tipo de asociación público-privada reúne a organismos públicos, fundaciones y asociaciones comunitarias y filantrópicas en torno a intereses y servicios dirigidos a clientelas específicas o que responden a situaciones cambiantes o necesidades emergentes. Los gestores públicos recurren a las organizaciones sin ánimo de lucro cuando no están seguros de cómo abordar adecuadamente una demanda social emergente por falta de recursos suficientes, de experiencia o de un conocimiento preciso de las necesidades y las prácticas. A modo de ejemplo, la colaboración entre el Ministère de l’Immigration et des Communautés culturelles de Quebec y las organizaciones comunitarias que operan en el ámbito de la acogida, la integración social y la inserción profesional de los nuevos inmigrantes constituyen de facto asociaciones público-privadas adhesivas. En todo Canadá, el gobierno federal lleva años confiando a organizaciones privadas que trabajan en el sector comunitario (o del voluntariado) la aplicación de sus políticas de inmigración. La simbiosis que caracteriza a esta categoría de asociación público-privada refleja una interdependencia real entre los socios: la propia existencia de las asociaciones depende de la financiación que reciben de las agencias y organismos públicos, mientras que los resultados de la acción pública dependen de la capacidad de las asociaciones comunitarias para poner en marcha proyectos viables que lleven a la práctica los objetivos subyacentes a las políticas y programas públicos. La relación simbiótica entre los socios no está exenta de riesgos… Véase también:

• Riesgo Legal
• Riesgo País
• Aversión al Riesgo
• Riesgo Subjetivo
• Riesgo Percibido
• Riesgo Objetivo
• Riesgo Funcional
• Riesgo Comparativo
• Conductas de Riesgo
• Caracteres del Riesgo
• Riesgo Moral

Los gestores públicos se inclinan, con razón o sin ella, a ser indulgentes con sus homólogos privados para estabilizar la asociación a medio y largo plazo. Al hacerlo, el mayor reto para ellos sería gestionar las compensaciones entre la necesidad de apoyar al socio privado y los imperativos de la rendición de cuentas, que sin duda entra dentro de sus competencias.

Asociaciones público-privadas con visión de futuro

Las asociaciones público-privadas con visión de futuro, también conocidas como asociaciones estratégicas, se justifican por proyectos de interés estratégico, tanto para las naciones y los Estados como para las grandes empresas. Estas últimas suelen estar altamente especializadas en sectores sensibles: la economía, las altas finanzas, la sanidad pública, la defensa, la seguridad nacional, la investigación espacial, la enseñanza superior y la investigación científica. Las asociaciones público-privadas con visión de futuro tratan de alinear expectativas a menudo diametralmente opuestas entre, por un lado, las empresas privadas que aspiran a obtener grandes beneficios, justificados por los riesgos financieros que implican, y, por otro, los organismos gubernamentales preocupados por proporcionar a la comunidad y a la economía ventajas competitivas sostenibles. Como ejemplo, cabe mencionar la asociación público-privada concluida en 2003 entre Serbia y Montenegro, Croacia y Bosnia-Herzegovina, por una parte, y la División de Enseñanza Superior de la UNESCO y Hewlett Pacard Europa, por otra, para luchar eficazmente contra la “fuga de cerebros”. Los acuerdos concluidos entre algunos Estados africanos y la UNESCO, por una parte, y Microsoft, por otra, en el ámbito de la enseñanza superior y la investigación científica, o en el de la energía hidroeléctrica con SNC-Lavalin, son también claros ejemplos. Del mismo modo, en los ámbitos de la inteligencia, la seguridad y la defensa, la administración federal estadounidense parece resignada a reforzar sus asociaciones público-privadas de futuro con Lockheed Martin, Northrop Grumann, Raytheon y Bechtel con vistas a consolidar sus capacidades militares y geoestratégicas. Por supuesto, las cuestiones de gobernanza y control están en el centro de las posibles asociaciones público-privadas, ya que están vinculadas a la percepción de su legitimidad.

Revisor de hechos: Renée

Administración Pública y Colaboración Público-Privada

La administración pública como campo de estudio se encuentra en medio de un entorno fluido. El propio alcance y complejidad de la administración pública ha sido fácil de dar por sentado, fácil de atacar y difícil de explicar, sobre todo en el entorno mediático de los soundbites y Twitter-snipe. No sólo ha cambiado el contexto de la disciplina, sino que las instituciones de la administración pública se han adaptado e innovado para prestar servicios al público y servir a quienes detentan el poder, al tiempo que ellas mismas se han vuelto cada vez más complejas. Esto también afecta a Colaboración Público-Privada. ¿Ha evolucionado la administración pública? ¿Y qué nuevas líneas de investigación son fundamentales para una política eficaz y la prestación de programas y servicios públicos preservando al mismo tiempo principios fundacionales como el Estado de derecho y las instituciones expertas?

A continuación se muestran las referencias cruzadas sobre los fundamentos de la administración pública, las empresas públicas y la teoría de la administración, también aplicable a Colaboración Público-Privada:

También de interés para Colaboración Público-Privada:

Aspectos de la Colaboración Público-Privada

La colaboración público-privada (CPP) es una iniciativa patrocinada por el gobierno en la que un organismo público colabora con el sector privado para proporcionar infraestructuras y servicios de calidad a la población mediante concesiones a largo plazo o contratos de servicios a corto plazo. Los riesgos de proporcionar instalaciones y servicios en las asociaciones público-privadas se comparten equitativamente entre las organizaciones de los sectores público y privado (hay amplia literatura).

Las Asociaciones Público-Privadas, entonces, son contratos entre organismos gubernamentales y organizaciones privadas que implican que el organismo gubernamental pague, reembolse o transfiera un bien público al sector privado a cambio de bienes o servicios durante un periodo determinado. La colaboración público-privada en la prestación de servicios públicos se considera un enfoque equilibrado ya que trata de mezclar lo mejor de ambos mundos: el sector privado con sus recursos, capacidad de gestión y tecnología y el sector público con sus acciones reguladoras y de protección del interés público (como reconoció la ONU en 2007, por ejemplo). Sus características clave incluyen la prestación de servicios a largo plazo, la transferencia del riesgo al sector privado y diversas formas de contratos duraderos entre las personas jurídicas y las autoridades públicas. En los últimos tiempos, las asociaciones público-privadas han despertado un gran interés en todo el mundo.

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A través de las asociaciones público-privadas, los gobiernos aprovechan la experiencia del sector privado para aportar la máxima eficiencia.

Las asociaciones público-privadas institucionalizadas

Las asociaciones público-privadas institucionalizadas son empresas mixtas cuyos accionistas son la institución pública y los inversores privados implicados. Las asociaciones público-privadas institucionalizadas suelen encargarse del desarrollo y la producción de bienes y servicios públicos específicos. Las decisiones que determinan estos procesos las toman conjuntamente la institución pública y los inversores privados, que forman una asociación para alcanzar sus objetivos financieros y sociales. Las asociaciones público-privadas institucionalizadas pueden considerarse una ampliación de las asociaciones público-privadas contractuales, porque su objetivo no es sólo funcionar con eficacia, sino también lograr inversiones elevadas aprovechando tanto el capital del inversor privado como el coste típicamente inferior del capital de la institución pública.

Se examina, en especial, la modernización de los sistemas de recursos humanos en el sector público. También de interés para Colaboración Público-Privada:

Se examina, en especial, el sistema de goberanza pública, estatal y local, en la administración pública. También de interés para Colaboración Público-Privada:

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